정부투자기관 경영평가제도의 발전 방안*

곽채기 (전남대 행정학과)

Ⅰ. 문제의 제기

우리나라에서 정부투자기관 경영평가제도는 1968년에 공식적으로 도입되었다. 그러나 이 당시에는 정부의 과도한 사전통제로 인해 정부투자기관에 대한 경영관리 수단으로서 경영평가제도가 큰 의미를 갖지 못하였다. 그러다가 1983년 □정부투자기관관리기본법□을 제정하여 정부투자기관에 대한 정부의 직접적이고 사전적인 통제를 대폭 축소하는 대신에 사후적 성과평가를 중심으로 한 자율적 책임경영체제를 구축하게 됨에 따라 경영평가제도가 정부투자기관 경영관리를 위한 핵심 수단으로 등장하게 되었다.

그 동안 경영평가제도는 정부투자기관의 국민경제적인 경영성과와 경영효율성 제고를 위한 가장 핵심적인 관리수단으로서 그 역할을 수행해 왔다. 또한 경영평가제도는 국민경제적 관점에서 요구되는 공익성, 공기업이 하나의 □기업□으로 확보해야 하는 기업성과 효율성에 대한 요구, 그리고 정치·관료적 통제 요구 등 서로 상충되는 요구들을 절묘하게 조화시켜 주는 공기업 개혁의 유효한 대안으로 인식되어 왔다.

1984년에 1983년 경영실적에 대한 평가를 실시한 이후 지난 20년 동안 경영평가의 타당성과 효과성 및 수용성을 제고하기 위한 지속적인 제도 개선 노력이 전개되어 왔다. 그럼에도 불구하고 지금도 여전히 경영평가제도의 개선 필요성이 제기되고 있으며, 평가제도의 수용성 문제가 논란을 빚고 있다.

이에 본고에서는 정부투자기관 경영평가제도의 변천 과정과 운영성과에 대한 분석에 기초하여 현행 평가제도의 문제점을 도출한 다음에, 경영평가제도의 발전적인 개편 방향을 제시하는 데 그 목적을 두고 있다. 이를 위해 본 연구에서는 기존 문헌의 검토, 경영평가 결과에 대한 통계 분석, 그리고 정부투자기관을 대상으로 한 의견수렴 및 설문조사 등을  실시하였다. 정부투자기관을 대상으로 한 의견수렴 자료는 2003년 9월 기획예산처 공기업관리과 주관으로 실시된 투자기관 경영평가 실무자 회의시 수렴된 내용을 참고하였으며, 설문조사는 2003년 10월 중에 정부투자기관 직원 662명을 대상으로 실시하였다.

* 본 연구 내용은 정부투자기관 경영평가제도 발전방안에 관한 연구과제 수행에 참여하고 있는 연구진 전체의 연구성과를 정리한 것이다.

) 설문조사를 위한 표본은 투자기관의 인력규모를 기준으로 40명, 50명, 60명, 70명을 각 투자기관별로 할당하였으며, 다시 각 투자기관별로 할당된 표본을 일반직원(30%), 과장/부장급(55%), 처장/본부장급(15%)으로 배분하였다.

Ⅱ. 정부투자기관 경영평가제도의 변천과정과 운영성과 및 수용도

1. 경영평가제도의 의의와 역할

정부투자기관관리기본법에 의거하여 1984년부터 도입 시행되어온 정부투자기관 경영평가제도는 투자기관의 경영자율성을 최대한 보장하고, 사후평가를 통해 책임경영을 확보하고자 하는 새로운 투자기관 관리제도의 가장 핵심적인 제도이다. 즉, 경영평가제도는 정부투자기관의 자율적 책임경영체제를 확립하기 위하여 정부투자기관에 경영자율성을 보장하는 한편 경영평가를 통해 경영실적에 대한 책임을 확보하는 제도적 장치이다. 이를 위해 경영실적 평가결과와 연계하여 기관별로 □인센티브□ 상여금을 차등 지급하고 있으며, 경우에 따라서는 경영진으로 하여금 경영성과에 대한 책임을 지도록 하고 있다. 이러한 경영평가제도는 경영관리(통제) 수단으로서 다음과 같은 기능을 수행하고 있다.

첫째, 경영평가제도는 □성과에 관한 계약□을 통해 정부와 공기업간의 관계를 재정립할 수 있다. 정부와 공기업의 역할을 명확하게 정의하고 명문화함으로써 정부부처에 의한 무분별한 개입에 따른 문제를 해소할 수 있으며 정부-공기업관계의 □탈성치화□ 또는 □관계의 분절화(decoupling)'를 이룰 수 있다(김준기, 2001:102).

둘째, 공기업 경영성과를 좌우하는 조직내부의 핵심적 요소의 하나는 창의성과 기업가정신이 얼마나 효과적으로 발휘될 수 있는 경영체제와 여건을 갖추고 있느냐이다. 기업경영에 있어서 창의성과 기업가정신이 발휘되기 위해서는 경영자율성이 확보되어야 한다. 현행 정부투자기관 관리제도도 바로 이런 취지에서 공기업 경영개선 활동을 촉진하고 국민경제적 성과 향상을 도모하기 위하여 경영자율성을 확대하는 대신 경영성과에 대한 사후적 평가기능의 강화를 통해 책임경영체제를 구축하는데 그 목적을 두고 있다. 따라서 정부투자기관의 경영에 있어서 창의성과 기업가정신의 발휘를 촉진하기 위해서는 정부의 사전적 간여나 통제를 최소화함으로써 기업경영의 자율성을 실질적으로 보장하여야 한다. 이를 위해 정부는 개별 정부투자기관별로 경영목표를 구체적으로 부여한 후 투자기관의 경영활동에 대한 여타의 간여와 통제를 원칙적으로 금지하고, 경영실적 평가 결과를 통해 경영에 대한 책임을 묻도록 하는 것이 필요하다. 이것은 정부투자기관에 대한 정부의 간여를 평가제도의 틀 속으로 집약하여 일원화함으로써 정부투자기관의 투입활동에 대해서는 최대한의 자율성을 부여하되 경영성과에 대한 통제를 강화함으로써 경영혁신 활동을 촉진하자는 것이다.

셋째, 경영평가제도는 기관의 성과평가를 통해 공기업 경영자의 동기부여를 유도할 수 있다. 또한 평가제도를 통해 조직구성원에게 목표달성에 대한 책임의식 및 동기부여를 보다 강화할 수 있다. 경영개선의 동기를 부여하기 위해 경영자율권은 보장하되 경영성과에 대한 책임을 묻는 성과제도의 도입은 민간기업의 시장에 의한 평가와 유사한 시스템으로 유도하는 것이다. 여기에서 중요한 점은 정부와 공기업 양당사자간의 협의를 통한 합리적인 평가방법 도출 및 평가지표의 개발 그리고 이에 따른 합리적인 성과제도의 실행이다. 특히 공기업의 처한 사회·경제·정치적 환경, 측 경영자들이 자율적으로 행사할 수 있는 경영권의 한도를 고려하여 이들이 납득할 수 있는 평가지표의 개발은 적정한 유인동기 부여의 측면에서 중요한 요인으로 작동하고 있다.

넷째, 공기업의 도덕적 해이, 즉 자유재량적 행동에 의한 자기목적의 추구, 위험회피적 행동, 동기유발요인의 상실 등으로 인한 대리인 문제를 극복하기 위해서는 개별 공기업별로 경영목표를 부여하고, 이를 사후에 평가하여 그 성과 수준에 따라 인센티브를 차등적으로 부여하는 것이 필요하다. 이러한 제도적 장치가 현재 시행되고 있는 정부투자기관 경영평가제도이다. 즉, 경영평가제도는 공기업 최고경영자의 경영목표를 명확하게 함과 동시에 해당기업의 상업적인 목적과 사회적 또는 공익적인 목적간의 차이점을 구분하려는 시도를 하고 있다. 따라서 명확한 경영목표의 설정과 정보시스템과의 연계를 통하여 공기업의 핵심역량(core competence)분야에 자원을 집중할 수 있는 체제를 구축하게 된다는 것이다. 그리고 이 과정에서 공기업의 대리인의 목적함수는 과거 사회후생의 극대화라는 모호한 개념에서 평가기표에 나타난 분명하고 측정 가능한 목적함수로 전환하게 되어 주인-대리인의 문제를 부분적으로 해소할 수 있다.

다섯째, 공기업이 비효율적으로 운영되거나 여러 형태의 대리인 비용이 유발되는 원인 중의 하나로 기업 내·외부로부터의 경쟁압력이 결여되어 있다는 점을 꼽을 수 있다. 따라서 공기업의 경영혁신 또는 경영성과를 제고하기 위해서는 경쟁요소 또는 압력을 도입하는 것이 필요하다(植村利男, 1990:149). 공기업 경영에 있어서 시장원리와 경쟁원리, 그리고 혁신적 기업가정신을 촉발하기 위한 제도적 장치의 하나가 바로 경영평가제도이다. 경영평가제도는 인센티브의 차등지급 등을 통해 투자기관 상호간, 그리고 투자기관 내부에서 조직과 개인 상호간 경쟁환경을 인위적으로 조성함으로써 기관의 경영 효율성을 제고하는 역할을 수행한다. 경영평가를 통해 투자기관별로 사실상 상대적인 경영성과의 순위가 결정되기 때문에 정부투자기관은 우수한 성과를 거두기 위해 상호간에 경쟁하게 된다.

여섯째, 경영평가제도는 경영평가 결과가 투자기관의 경영에 환류되어 경영개선을 유도하는 관리순환(management cycle)의 한 과정을 구성하고 있다. 경영평가 과정에서 경영현안에 대한 진단과 개선방안이 도출될 수 있으며, 다른 기관의 우수한 제도나 관리시스템을 벤치마킹하는 노력을 촉진할 수 있다. 또한 조직운영과정에 대한 평가는 공기업으로 하여금 어떻게 관리능력을 향상시킬 수 있는지에 대한 지침을 제공해 줄 수 있다. 내부과정을 평가함으로써 경영관리의 어디에 문제가 있고, 이를 어떻게 고쳐야 할 것인가를 파악할 수 있다. 아울러 평가결과를 분석함으로써 조직목표 추진과정에서 나타난 문제점을 진단하여 수정할 수 있을 뿐 아니라 차기 목표를 수립함에 있어서의 주요한 기준을 설정할 수 있다.

2. 정부투자기관 경영평가제도의 변천 과정

정부투자기관 경영평가제도가 시행된 지 20년이 지났지만, 경영평가제도의 기본 취지와 목적, 경영평가 시스템 등은 도입 당시의 기본 틀이 상당부분 유지되고 있다. 그렇지만 지난 20년간 경영평가제도의 합리적 개선을 위해 노력해 오는 과정에서 경영평가체계, 평가대상기관, 경영평가지표체계 및 평가방법, 평가결과의 활용방법 등 제도의 세부적인 면에서는 상당한 변화를 겪어 왔다.

가. 정부투자기관 경영평가체계의 변천

1984년 정부투자기관 경영평가제도 도입 당시에는 정부투자기관의 경영실적평가, 즉 기관평가만이 실시되었다. 그 이후 1999년 2월에 정부투자기관관리기본법을 개정하여 정부투자기관 경영평가를 □기관평가□와 □사장경영계약이행실적평가□로 이원화하였다. 사장경영계약이행실적평가는 비상임이사의 대표 또는 사장추천위원회의 대표와 정부투자기관 사장간에 체결된 사장경영계약서상의 경영목표를 토대로 사장의 종합적인 경영관리능력과 목표지표의 질적 수준 등을 평가하는 것이다.

나. 경영평가 대상기관의 변천

1984년에 경영실적평가제도가 처음 도입되었을 때에는 총 24개 투자기관이 평가대상기관이었다. 그 이후 정부투자기관(공기업)의 민영화, 정부출자지분의 (50% 이하로의) 감소에 따른 정부출자기관으로의 전환, 개별 설립근거법에 의한 정부투자기관관리기본법 적용의 배제 등으로 인해 점차 축소되어 왔다.

1984년 이후 평가대상기관은 줄곧 23∼25개를 유지하여 오다가, 1992년 문민정부 출범 이후 공기업 민영화계획이 강도 높게 추진되면서 경영평가 대상기관이 점차 축소되었다. 1992년 당시에도 경영평가대상기관은 24개였으나 연차별로 점차 축소되어 오다가 1997년 평가시부터 현재와 같은 13개 기관으로 축소되었다.

2001년 6월 정부보유 한국전력공사 주식을 산업은행에 현물출자함에 따라 정부지분이 52.2%에서 32.4%로 감소하여 □한국전력공사□를 평가대상에서 제외하였다. 그 이후 공사법이 개정됨에 따라 한국전력공사는 다시 경영평가 대상기관으로 포함되었다.

다. 경영평가 지표체계의 변천

(1) 경영평가지표의 대상기관 분류체계의 변천

1983년도 평가부터 1987년도 평가까지는 총 25개 정부투자기관들을 □금융기관□, □대규모제조기관□, □건설 및 기타제조기관□, □진흥 및 서비스기관□, □특수회사□ 등 5개 대상기관으로 분류하였다. 1988년도 평가부터는 금융기관 및 대규모제조기관을 통합하여 □금융 및 대규모제조기관□으로 통합함으로써 1993년도 평가까지 평가대상기관을 □금융 및 대규모제조기관□, □건설 및 기타 제조기관□, □진흥 및 서비스 관련기관□, □특수회사□ 등 4개로 분류하였다. 이후 1994년도 평가부터는 특수회사로 분류된 한국종합화학공업(주)가 대상기관에서 제외됨에 따라 평가대상기관을 □금융 및 대규모제조기관□, □건설 및 기타 제조기관□, □진흥 및 서비스 관련기관□ 등 3개로 구분하였다. 이어서 1997년도 평가에서는 금융기관이 대상기관에서 제외됨에 따라 □대규모제조기관□, □건설 및 기타제조기관□, □진흥 및 서비스 관련기관□으로 구분하였다. 마지막으로 1998년도 평가부터는 평가대상기관이 18개에서 13개 기관으로 축소됨에 따라 평가대상기관을 □건설 및 제조기관□, □진흥 및 서비스 관련기관□ 등 2개로 분류하고 있다.

(2) 경영평가지표의 대상부문 분류체계의 변천 과정

정부투자기관에 대한 경영실적평가지표는 평가하고자 하는 목적 혹은 평가내용에 따라 3∼5개의 평가부문으로 구분할 수 있다. 그 동안 경영평가지표의 대상부문 분류체계는 평가목적에 따라 지속적으로 개편되어 왔다.

1985년도 평가 때부터 평가지표의 대상부문을 분류하기 시작하였는 바, 이 때는 평가지표를 □종합지표□, □경영목표지표□, □경영관리지표□, □효율성지표□, □서비스지표□, □연구개발지표□ 등 6개 대상부문으로 구분하였다. 그 이후 1986년도 평가부터 1989년도 평가까지는 평가지표를 □종합지표□, □설립목적수행지표□, □경영관리지표□ 등 3개 대상부문으로 축소하였다. 그런 다음에 1990년도 및 1991년도 평가에서는 대상부문을 □종합경영부문□, □설립목적사업부문□, □경영관리부문□으로 변경하였으며, 1992년도 평가에서는 대상부문의 명칭을 □종합경영부문□, □주요사업실적부문□, □경영관리개선부문□으로 변경하였다. 이어서 19993년도 평가부터 경영실적평가지표의 평가대상부분이 □종합경영부문□, □주요사업부문□, □관리효율부문□, □경영관리부문□ 등 4개 부문으로 확대하였다가, 2001년도부터는 □관리효율부문□과 □경영관리부문□을 하나로 통합하여 경영실적평가지표의 대상부문을 □종합경영부문□, □주요사업부문□, □경영관리부문□의 3개 부문으로 축소하였다.

한편, 1999년부터 시작된 사장경영계약이행실적평가의 경우 평가대상기관의 분류체계는 기관평가와 동일하였으나, 경영평가지표의 대상분류체계는 기관평가와 상이하게 설정하였다. 1999년도 평가에서는 기관평가와 달리 기관별로 평가부문에 차이가 있었으며, 부문별 세부평가지표도 기관별로 상이하게 구성되었다. 그러나 2000년도 평가에서는 □종합경영부문□, □기업성부문□, □공익성부문□, □경영혁신부문□ 등 4개 평가부문을 전 기관에 공통적으로 적용하였고, 2001년도 평가에서는 1개를 축소하여 □종합경영부문□, □경영목표부문□, □경영혁신부문□ 등 3개 공통부문으로 구성하였다.

(3) 경영평가지표의 가중치 배분 체계의 변천

정부투자기관 경영실적평가지표는 지표형태에 따라 □계량지표□와 □비계량지표□로 구성되어 있는데, 계량지표와 비계량지표의 지표별 가중치 배분체계는 매년 조금씩 변동되어 왔으며, 가중치 배분체계의 변화과정은 크게 1983년도부터 1987년도 평가 시기, 1988년도부터 1994년도 평가 시기, 1995년도 평가 이후 시기로 구분할 수 있다.

우선, 1983년도부터 1987년도 평가까지는 대상기관별 특성을 어느 정도 반영하여 계량지표와 비계량지표의 가중치 배분시 경영실적을 계량화하기 곤란한 예외기관을 인정하였는데, 예외기관이 1983년도에는 3개였다가 매년 증가하여 1987년도에는 8개 기관으로 증가하였다. 이후 1988년도부터 1994년도 평가까지는 계량지표와 비계량지표의 가중치 배분을 기관별 특성을 고려하지 않은 채 모든 기관에 동일하게 적용하였는데, 특히 1991년도 평가부터는 계량지표와 비계량지표의 가중치를 50대 50으로 동일하게 부여하였다.

1994년도 평가까지는 기관별 특성을 고려하지 않고 모든 정부투자기관에 대해 계량지표와 비계량지표에 동일한 가중치를 부여하여 왔다. 하지만 기관별 특성을 반영하지 않은 가중치 배분이 합리적이지 못하다는 비판을 수용하여 1995년도 평가부터는 계량지표와 비계량지표간에 기관별 특성을 반영하여 가중치를 적절히 배분하였으며, 계량 및 비계량지표의 가중치 합계는 총 100점∼120점 사이에서 매년 조금씩 변동되었다. 또한 2003년도 평가부터는 그 동안 기관별 특성만을 고려하여 계량지표와 비계량지표간의 가중치배분을 달리 하던 것에서 한 발 더 나아가 기관별 특성과 평가부문별 특성 등 2가지 기준에 따라 차별적으로 배분함으로써 지표별 가중치를 보다 체계화하였다.

한편, 계량지표와 비계량지표 구성비의 변천과정을 보면 1989년도 평가까지는 일부 예외기관을 제외하고는 대체적으로 계량지표와 비계량지표의 구성비율이 60대 40의 비율로 구성되었다. 이후 1990년도 평가부터는 계량지표의 비중이 다소 감소하고, 비계량지표의 비중이 다소 증가하여 계량지표와 비계량지표가 대체적으로 55대 45의 비율로 구성되었다. 2003년 현재 기준으로 건설 및 제조기관과 진흥 및 서비스 기관의 계량지표 대 비계량지표의 가중치는 공히 40 대 60으로 배분되고 있다.

(4) 경영평가 지표수의 변천 과정

정부투자기관 경영평가제도 도입 초기에는 기관의 업무를 대표할 수 있는 사항들을 점검할 수 있는 7∼9개의 계량지표와 4∼5개의 비계량지표로 경영평가지표가 구성되어 있어 지표수가 비교적 적었다. 그러나 평가지표가 점차 세분화됨에 따라 평균 지표수가 1985년도 평가에서는 32.0개, 1986년도에는 37.2개로 점증하였고, 1987년도 평가부터는 40개 이상으로 급증하였다. 1990년도 평가에서는 평균지표수가 38.7개로 약간 감소하였지만, 1991년도 평가에서 다시 40.3개로 증가하였다.

이후 1992년도 평가부터는 평균지표수가 30개 대로 구성되었는데, 1992년도 평가에서는 평균지표수가 34.0개, 1993년도에는 32.2개, 1994년도에는 32.1개, 1995년도에는 31.5개, 1996년도에는 31.3개로 점감하였다. 따라서 1992년도 평가부터 1996년도 평가까지는 평균지표수가 점차 감소한 시기라고 할 수 있다. 1993년 평가의 경우 계량지표가 11∼17개, 비계량지표가 17∼22개 지표로 구성되었다.

또한 1997년도 평가부터는 평균지표수가 더욱 감소하여 20개 대로 축소되어 1997년도 평가에서 평균지표수는 24.7개, 1998년도에는 27.8개, 1999년도에는 28.3개로 구성되었다. 2000년도 평가에서는 30.6개로 약간 증가하였지만, 2001년도 평가에서 다시 27.6개로 감소함으로써, 1997년도 평가부터는 평균지표수가 20개 대였던 시기라고 할 수 있다.

한편, 정부투자기관 사이의 평가지표수의 편차를 보면, 1983년도 평가의 경우 지표수가 가장 적었던 한국석유개발공사 및 근로복지공사는 12개였던 것에 반해 가장 많았던 광업진흥공사는 27개로서 15개의 편차를 나타내었다. 1987년도 평가 역시 지표수가 가장 적었던 종합화학공업(주)은 지표수가 26개였던 것에 반해 가장 많았던 무역진흥공사는 무려 52개나 되었다. 그러나 1992년도 평가부터는 정부투자기관간 경영평가 지표수의 편차가 이전에 비해 상당히 축소되어 왔다.

라. 경영평가방법의 변천

평가제도 도입 당시 계량지표는 정부투자기관과 정부가 합의하여 결정하는 경영목표에 따른 □목표 대 실적평가지표□, 과거의 경영실적 추세를 기준으로 하여 평가하는 □추세치지표□ 등 2가지로만 구성되었다. 그 이후 일정 기간 동안의 최대치와 최소치 등을 가중평균하는 □□분포지표□와 최고목표와 최저목표를 이용하여 평가하는 지표인 □목표부여지표□가 추가되었다.

정ㅂ투자기관의 비계량지표는 경영성과를 계량지표만으로는 완전히 평가하기 어렵기 때문에 □책임경영□, □전략경영□, □관리제도개선□, □내부평가제도□, □연구개발 및 주요사업실적□ 등 실적의 계량화나 객관화가 불가능하거나 평가대상의 질적 측면을 평가하기 위해 사용되는 지표를 말한다.

한편, 정부투자기관 경영평가의 기본개념은 □각 정부투자기관의 최근 몇 년간의 경영개선추세에 대비한 평가대상연도 경영개선실적 또는 사업목표달성도를 평가□하는 것이다. 따라서 정부투자기관의 경영평가는 정부투자기관간 경영수준을 상대적으로 비교하는 상대평가가 아닌 절대평가방법을 채택하고 있다.

정부투자기관 경영평가지표의 평가등급은 1983년도 및 1984년도 평가의 경우 계량지표와 비계량지표가 각각 다르게 적용되었다. 즉, 계량지표의 경우는 1983년도 평가부터 평가등급구간이 □수□, □우□, □미□, □양□, □가□의 5등급으로 이루어진 반면에, 비계량지표의 경우는 □상□, □중□, □하□의 3등급으로 평가가 이루어졌다. 그러나 1985년도 평가부터는 계량지표와 비계량지표 모두 평가등급을 5등급으로 통일하였으며, 1996년도 평가부터는 다시 9등급평가체계로 세분화하였다.

비계량지표의 평가점수 스케일은 3등급체계였던 1983년도 및 1984년도 평가에서는 □상□이 97.5점, □중□이 87.5점, □하□가 77.5점이었다가, 5등급 평가체계였던 1985년도부터 1995년도 평가까지는 평가점수 스케일을 <표 2-1>에서 보는 바와 같이 □75∼100%□로 부여하였다. 그 후 1996년도 및 1997년도 평가에서는 평가등급이 9등급으로 세분화되면서 평가점수 스케일 역시 □75∼100%□ 사이에서 보다 세분화되었고, 다시 1998년도 평가부터 현재까지는 기본점수제가 폐지되어 9등급 평가점수의 스케일이 □0∼100점□으로 확대되었다.

<표 2-1> 비계량지표의 등급설정과 평점의 변천과정(3등급, 5등급, 9등급)

등급	평 점 (1983∼1984년도)	등급	평 점 (1985∼1995년도)	등급	평 점 (1996∼1997년도)	평 점 (1998년도∼현재)
상중하	97.5 점 87.5 점 77.5 점	수우미양가	100.00 % 93.75 % 87.50 % 81.25 % 75.00 %	A[eqn: `^{ + }] A[eqn: `^{ 0 }] B[eqn: `^{ + }] B[eqn: `^{ 0 }] C[eqn: `^{ 0 }] D[eqn: `^{ + }] D[eqn: `^{ 0 }] E[eqn: `^{ + }] E[eqn: `^{ 0 }]	100.00 % 96.87 % 93.75 % 90.62 % 87.50 % 84.37 % 81.25 % 78.12 % 75.00 %	100.0 % 87.5 % 75.0 % 62.5 % 50.0 % 37.5 % 25.0 % 12.5 % 0.0 %

주: 1. 1987년도부터 1994년도 평가까지는 종합경영효율성부문의 평점을 달리 적용함

2. 계량지표의 경우는 1983년도 평가부터 5등급 평가 후 구체적인 평점을 부여하였음

마. 평가결과의 활용 및 환류체계의 변천

정부투자기관경영평가제도가 도입된 이후 대체적으로 정부투자기관의 경영혁신과 생산성 향상에 기여하였다는 평가가 제기되고 있다. 이러한 평가는 좀더 세밀한 분석과 구체적인 평가가 이루어진 후에 가능하다고 할 수 있지만, 전반적으로 정부투자기관 경영평가제도가 시행된 지 20여년지 지난 현재 정부투자기관의 경영행태와 생산성은 물론 공익성이 상당 수준 향상되었음을 목도할 수 있다.

정부투자기관 경영평가제도가 투자기관의 경영혁신과 생산성 향상에 기여하기 위해서는 경영실적평가를 종결한 후 적절한 인센티브가 부여되고, 경영실적평가보고서에 제시된 경영정보가 정부투자기관의 경영합리화를 기하기 위하여 체계적으로 환류될 수 있어야 한다. 이러한 필요성에 따라 평가결과의 환류체계 역시 정부투자기관 경영평가제도가 시행된 이래 지속적으로 변화되어 왔다. 이러한 변화는 평가결과를 정부투자기관의 경영혁신에 활용할 수 있도록 환류체계를 보다 체계적이고 합리적으로 설계하는 것이었다.

경영실적평가결과는 정부투자기관 경영평가위원회(현재의 운영위원회) 의결을 거쳐 확정하고 있는데, 평가결과에 대한 사후관리로서 주무장관에의 시정요구, 부진기관에 대한 경고 및 중대한 책임이 있는 임원의 해임 건의, 정부투자기관별 임직원의 인센티브상여금의 차등 지급 등 금전적·비금전적 인센티브제도를 운영하고 있다.

현재 정부투자기관 경영평가 결과의 활용 및 환류체계는 ①직원에 대한 상여금의 기관별 차등 지급, ②사장 및 임원에 대한 성과급(1999년부터 시행)의 차등지급 등의 금전적 인센티브와 ③경영평가결과의 대통령 및 국회보고(국회보고는 1999년 도입), 평가결과의 일반공개 등과 같은 비금전적 인센티브로 구성되어 있다. 또한 ④우수기관 및 유공자에 대한 표창과 근무성적평정에의 가점부여, ⑤부진기관에 대한 경고 및 개선계획 제출 요구, ⑥이에 중대한 책임이 있는 임원의 해임건의, ⑦개선필요사항에 대한 시정요구 등 다양한 금전적·비금전적 인센티브제도를 운영하고 있다.

(1) 직원 상여금지급률 산정방식의 변천 과정

정부투자기관에 대한 경영평가의 궁극목적은 임직원의 창의적이고 능동적인 경영노력을 유발시켜 생산성을 향상시킴으로써 국민경제에의 기여도를 향상시키는데 있다. 이를 실현하기 위한 수단으로서 경영성과에 상응하는 금전적 인센티브와 비금전적 인센티브를 부여함과 동시에 평가결과 도출된 주요사안은 차기 지표화 과정에서 이를 수용하여 보다 향상된 지표설정 등 일련의 조치를 강구하고 있다. 경영실적평가결과에 따른 인센티브 상여금의 지급률은 경영평가위원회의 심의·의결을 통해 확정되었다.

1984년 이후 상여금 지급률 산정방식의 변천과정은 <표 2-2>와 같다. 점차 상여금 차등지급의 폭을 확대하는 방향에 따라 산정방식이 지속적으로 개편되어 왔음을 확인할 수 있다. 2003년(2002년도 경영실적평가에 따른 2003년도 인센티브상여금 지급방법은)에는 기본상여금 100%를 인정하고, 경영실적에 따른 상여금 차등 지급 폭을 400%에서 500%에서 상향조정하였다. 이는 사장 및 임원의 성과급 증가에 대응하여 직원들의 사기진작을 도모함은 물론 정부투자기관간 경쟁을 촉진하기 위한 것이다.

<표 2-2> 직원에 대한 인센티브상여금 지급률 산정방식 변천과정

지급년도	산 정 방 식
1984	□ 지급률 = 수:300%, 우:250%, 미:200%, 양:150%, 가:100% (□동일등급 내에서는 평점에 관계없이 동일한 지급률 인정)
1985∼1990	□ 지급률 = 100% + (평가점수 - 75) □ 10% (□단, 종합평점이 95점을 초과하는 경우에도 최고 300%만 지급)
1991	□ 지급률 = 기본(300%) + [100% + (평가점수-75)□10%] (□1991년부터 유사상여금 금지 및 임금조기타결보너스 추가지급)
1992∼1994	□ 지급률 = 기본(300%) + [125% + (평가점수-75)□10%]
1995∼1998	□ 지급률 = (평가점수 - 80) / 20 □ 500% (□종합평점이 80점 이하면 상여금지급률이 0%)
1999∼2002	□ 지급률 = 100% + (평가점수 - 50) / 50 □ 400%
2003	□ 지급률 = 100% + (평가점수 - 50) / 50 □ 500%
□ 평가점수는 기관평가점수를 말함 □ 인센티브상여금 = 월 기본급 □ 지급률(□1992년 지급분부터 월기본급으로 통일)

(2) 직원의 상여금 지급률 변천 과정

정부투자기관관리기본법이 처음 시행된 1984년에는 평균상여금지급률이 230%였으며, 대부분의 기관이 □우□ 등급의 지급률인 250%를 지급받았고, 300%를 지급받은 기관은 전무하였다. 그 이후 1985년부터 1988년까지의 평균지급률은 각각 244%, 257%, 250%, 247%였다.

1991년부터는 유사상여금을 폐지하는 대신 기본상여금 300%를 지급함에 따라 평균지급률이 대폭 상승하여 550%를 기록하였다. 또한 1995년부터는 기본상여금(300%)이 폐지되고 모든 정부투자기관에 대해 종합평점에 따라서만 0∼500%의 상여금을 차등 지급하였는데, 1995년 평균지급률이 303%였고, 1996년에는 평균지급률이 대폭 상승하여 352%를 기록하였다. 그러나 1998년에는 평균지급률이 큰 폭으로 하락한 274%를 기록하였다.

1999년부터는 평가점수 스케일이 0∼100점으로 확대됨에 따라 총상여금 500% 중 기본상여금 100%를 모든 기관에 동일하게 지급하였고, 잔여 400%는 종합평점에 따라 기관별로 차등지급하였다. 1999년의 평균지급률은 268%로서 1998년에 비해 다소 하락하였다. 2000년, 2001년, 2002년에는 평균지급률이 각각 284%, 326%, 282%를 기록하였고, 각 연도별 최고 및 최저기관은 2000년에 357%와 208%, 2001년에는 358%와 288%, 2002년에는 343%와 186%를 기록하였다.

마지막으로 2003년에는 기본상여금 100% 이외에 평점에 따라 차등 지급되는 상여금의 최고한도가 400%에서 500%로 100%포인트 증가됨에 따라 평균지급률이 예년에 비해 다소 상승할 것으로 예상할 수 있다.

(3) 사장 및 임원에 대한 인센티브 성과급 지급

1999년도 평가(2000년 지급분)부터 도입된 사장경영계약이행실적평가에 따라 기관경영실적평가결과와 종합하여 사장, 감사 및 상임이사에 대한 성과급을 직원에 대한 상여금과 분리하여 별도의 산정방식에 따라 지급하기 시작하였으며, 사장 및 임원(감사, 상임이사)에 대한 성과급은 직원상여금과 달리 월기본급이 아닌 기본연봉을 기준으로 산정하며, 소수점 이하는 반올림하여 자연수로 산출하였다.

(1999년도 평가에 대한) 2000년의 성과급지급률은 사장, 감사, 상임이사 모두 기본연봉의 최고 100%로 하였으나, 2001년부터는 사장의 최고지급률을 200%로 상향 조정하였고, 감사의 경우 2003년부터 최고지급률을 200%로 상향 조정하였다. 하지만 상임이사에 대한 성과급은 현재까지 기본연봉의 100% 이내에서 차등 지급하고 있다.

또한 2003년에는 사장 및 임원에 대한 성과급지급률의 과락점수를 직원에 대한 인센티브상여금과 마찬가지로 50점으로 하향조정함에 따라 실제 지급액이 다소 증가할 것으로 예상된다. 이는 정부투자기관에 우수한 사장 및 임원(CEO)를 선임하여 경영효율성을 제고하기 위해서는 사장 연봉의 현실화가 필요하다는 지적이 지속적으로 제기되었고, 성과급 지급가능액(사장의 경우 200%)에 비해 실제지급액이 크게 미달하였기 때문에 인센티브로서의 기능을 제대로 수행할 수 없다는 판단 때문이었다.

이러한 산정방식에 따른 연도별 사장의 성과급 지급률을 살펴보면, 2000년의 평균지급률은 51%였으며, 2001년에는 73%, 2002년에는 55%를 기록하고 있다.

<표 2-3> 사장 및 임원에 대한 인센티브성과급 지급률 산정방식 변천과정

지급년도	지급대상	산 정 방 식
2000	사장,감사,상임이사	□지급률 = (종합평가점수 - 60) / 40 □ 100%
2001	사장	□지급률 = (종합평가점수 - 70) / 30 □ 200%
	감사, 상임이사	□지급률 = (종합평가점수 - 60) / 40 □ 100%
2002	사장	□지급률 = (종합평가점수 - 70) / 30 □ 200%
	감사, 상임이사	□지급률 = (종합평가점수 - 60) / 40 □ 100%
2003	사장, 감사	□지급률 = (종합평가점수 - 50) / 50 □ 200%
	상임이사	□지급률 = (종합평가점수 - 50) / 50 □ 100%
□ 종합평가점수 = (기관점수 + (사장점수 □ 2)) / 3 □ 사장 및 상임이사 성과급 = 기본연봉 □ 성과급지급률

(4) 경영실적 우수기관 및 유공자 표창

위에서 설명한 금전적 인센티브제도인 사장 및 임직원에 대한 인센티브상여금(성과급)의 한계점을 보완하고, 경영평가제도에 대한 유인확대를 통해 정부투자기관들의 경영개선을 향상시키기 위한 목적으로 1986년(1985년도 평가결과)부터 경영평가위원회의 의결을 거쳐 비금전적 인센티브로서 경영평가우수기관 및 유공자에 대한 표창을 실시하였다. 표창훈격(대통령급, 총리급, 장관급), 표창수량, 표창대상 선정기준 등은 약간씩 변화가 있었지만, 우수기관 및 유공자에 대한 표창제도를 비롯하여 뒤에서 설명할 부진기관에 대한 경고, 개선요망사항에 대한 주무장관에의 시정요구 등은 대표적인 비금전적 인센티브제도라고 할 수 있다.

(5) 시정요구 및 부진기관에 대한 경고조치 등

정부투자기관관리기본법은 자율경영 및 책임경영체제 확립을 위해 경영실적평가결과에 따라 경제기획원장관은 시정을 요하는 사항에 대해서는 주무부장관에게 시정을 요구하고 조치상황을 확인·점검할 수 있으며, 나아가 중대한 책임이 있는 임원에 대해서는 경영평가위원회의 의결을 거쳐 해임을 건의할 수 있다. 이에 따라 1990년도 경영실적평가결과를 바탕으로 경영평가위원회(1991. 6. 14, 제1차 회의)를 거쳐, 1991년 7월에 경영실적평가제도 시행 이후 최초로 경제기획원장관은 9개 주무부장관에게 총 60건의 시정을 요구하였다.

시정요구를 할 수 있는 사항은 경제기획원 내부규정에 따라 첫째, 예산편성공통지침 등 경영평가위원회 의결사항, 이사회규정 등 각종 규정에 위배되거나 부당한 사항, 둘째, 보수관리·예산운용·이사회운영 등 정부투자기관의 중요한 공통 경영관리부문 중 개선이 필요한 사항에 대해 시정을 요구할 수 있다. 또한 주요시정요구사항으로 보수관리의 경우는 예산편성공통지침에도 불구하고 급여성복리후생비가 대폭 증가, 예산운용의 경우는 과다한 예산 이·전용, 예산과 집행간의 괴리, 섭외성경비 등 경상경비의 과다지출, 이사회운영의 경우는 비전문가의 이사선임 등 민간이사구성의 비적정, 경영목표설정의 경우는 경영평가를 의식한 안이한 수준의 경영목표설정 등의 경우를 규정하였다.

이러한 시정요구사항에 대해 주무부장관은 조치실적 및 개선계획을 제출하도록 하였는데, 주요 조치실적을 보면 보수관리의 경우 급여성경비의 지급기준변경시 이사회의결을 거치도록 관련규정 개정을 추진하였다. 예산운용의 경우 전년도 집행결과 반영, 기준단가의 적정책정 및 투자계획의 면밀한 분석 등으로 예산편성 및 집행을 합리화하였고, 정·현원차이로 인한 잉여재원 및 절감예산의 타용도사용을 억제하였으며, 섭외성경비 등 경상경비의 사용을 최대한 억제하였다. 이사회운영의 경우 민간이사 선임시 전문지식을 가진 사람으로의 대체 및 이사회 참석이 부진한 이사에 대해서는 교체를 추진하였고, 경영목표설정의 경우 과거 경영실적과 경영여건 및 장기경영계획 등을 고려한 적정수준의 목표설정을 추진하였다.

한편 개선요망사항에 대한 시정요구 이외에 경영평가제도 총괄관리부처 장관은 경영실적 부진기관에 대해서 경고조치 및 경영실적개선계획 제출을 요구할 수 있는데, 2002년(2001년도 평가결과)의 경우를 보면 경영실적이 부진한 하위 3개 기관에 대해 문서로 엄중 경고조치를 하였으며, 부진기관으로 선정된 기관에 대해서 경영실적 개선계획을 02년 12월말까지 주무부처 장관 및 기획예산처 장관에게 제출하도록 한 바 있다.

(5) 사장 및 임원의 해임건의

경영실적 부진기관에 대해서는 경고조치뿐만 아니라, 경영실적이 매우 저조하면서 이에 대해 중대한 책임이 있다고 인정되는 사장 및 임원에 대해서는 기획예산처장관이 경영평가위원회의 심의·의결을 거쳐 대통령에게 해임을 건의할 수 있다(정부투자기관관리기본법 제7조제5항, 제4조제2항제2호). 2001년(2000년도 평가결과)의 경우에는 13개 정부투자기관 중 하위 3개 기관 중에서 특히 중대한 책임이 있다고 인정된 투자기관의 사장에 대해 임면권자인 대통령에게 해임을 건의한 바 있다.

(6) 대통령 및 국회 보고

정부투자기관관리기본법에 의하면 기획예산처장관은 매년 투자기관의 전년도 경영실적평가를 6월 20일까지 종료하고, 경영평가위원회의 심의·의결을 거친 후 그 결과를 국회와 대통령에게 보고해야 한다. 이러한 대통령 및 국회에 대한 보고는 각 정부투자기관이 경영실적개선을 위한 노력을 기울일 수 있도록 하는 유인기능을 수행할 수 있다.

(7) 경영목표의 수정 및 평가지표의 개선

경영실적평가결과는 정부투자기관에 환류되어 이를 바탕으로 다음 연도 정부투자기관의 경영목표 설정시 목표를 수정할 수 있고, 경영평가위원회는 다음 연도 경영평가지표 설계시 이를 개선할 수 있다. 정부투자기관관리기본법 제5조(경영목표의 설정)에 의하면 정부투자기관의 사장은 다음 연도의 경영목표를 설정하여 10월 31일까지 기획예산처장관 및 주무부장관에게 제출하여야 하는데, 이 때 전년도 경영실적평가결과를 토대로 경영목표를 수정할 수 있다.

바. 경영평가제도 운영을 위한 관리기관 및 심의·의결기관의 변천

(1) 경영평가제도 총괄관리기관의 변천

정부투자기관 경영평가제도가 시행된 이후 총괄관리기관은 ①경제기획원 심사평가국 투자기관 1·2과(1984.1.1∼1994.12.22), ②재정경제원 예산실 투자기관관리과(1994.12.23∼ 1998.2.27), ③예산청(1998.2.28∼1999.2.4) 및 기획예산위원회(1999.2.5□1999.5.23), ④기획예산처 정부개혁실 공공관리단(1999.5.24∼2003.3.27), ⑤기획예산처 재정개혁국 공기업관리과(2003.3.28∼현재) 등 총 5차례 변경되었다.

(2) 경영평가제도 운영을 위한 심의·의결기관의 변천

정부투자기관관리기본법의 제정에 따라 정부투자기관 경영실적평가제도와 관련한 정부최고 심의·의결기관으로 1984년에 □정부투자기관 경영평가위원회□가 경제기획원 산하에 최초로 설립되었다. 정부투자기관 경영평가위원회는 설립 당시 부총리겸 경제기획원장관, 재무부장관 및 각 정부투자기관의 업무를 주관하는 원·부·처의 주무장관과 민간전문가 중에서 대통령이 위촉하는 5인 이내의 비상임위원으로 구성되었으며, 그 임기는 2년이었다.

정부투자기관경영평가위원회는 제도 도입 당시 정부투자기관의 경영목표의 설정을 위한 지침의 작성, 경영목표의 조정, 예산편성에 관한 공통지침의 작성, 기관별 경영실적평가 및 동 결과에 따른 상여금 지급률 결정, 경영실적 평가방법의 결정, 임원의 해임 건의, 기타 위원장 및 위원이 부의하는 사항, 기타 투자기관의 관리에 관하여 대통령령이 정하는 사항의 결의 등 주요사항을 심의·의결하는 기능을 갖고 있었다. 이후 정부투자기관의 감사 임명제청권한이 추가된 것을 제외하고는 기능 및 역할에 있어서 큰 변화가 없었다. 정부투자기관에 관한 다음의 사항은 반드시 경영평가위원회의 심의·의결을 거치도록 정부투자기관관리기본법에서 강제하고 있었다.

1999년 2월 정부투자기관관리기본법의 3차 개정에 따라 정부투자기관의 관리에 관한 사항을 심의□의결하는 기관이 □정부투자기관 경영평가위원회□에서 □정부투자기관운영위원회□로 변경되었다. 경영평가제도 도입 이후 심의·의결기관으로서 17년간 유지되어왔던 정부투자기관경영평가위원회 체제가 막을 내리고 정부투자기관운영위원회 체제로 변동되었다.

정부투자기관 운영위원회는 경영평가위원회와는 달리 기획예산처장관을 제외하고 장관에서 차관으로 격하하여 재정경제부차관, 투자기관의 업무를 주관하는 부(주무부)의 차관, 학식과 경험이 풍부한 자중에서 기획예산처장관의 추천에 따라 대통령이 위촉하는 민간위원 5인 등으로 구성되며 위원장은 기획예산처장관, 부위원장은 재정경제부차관이 담당한다. 민간위원은 경영평가위원회 시절과 동일하게 비상근으로 하고, 예산의 범위안에서 출석수당과 업무수행에 필요한 실비를 지급할 수 있도록 하였지만, 임기는 전문성 및 독립성 보장을 위해 2년에서 3년으로 1년 연장하였다.

또한 정부투자기관경영평가위원회와 마찬가지로 정부투자기관운영위원회의 심의□의결사항의 전문적, 기술적인 분야에 관한 용역연구를 하거나 자문에 응하기 위하여 관계전문가(대학교수, 회계사 등)들을 중심으로 정부투자기관경영평가단을 구성·운영하고 있다.

정부투자기관운영위원회의 기능 및 역할은 정부투자기관경영평가위원회와 큰 변동이 없이 기존의 기능과 역할을 그대로 수행하고 있다. 즉, 정부투자기관관리기본법 및 법시행령의 규정을 보면 정부투자기관운영위원회는 정부투자기관의 경영·실적 등과 관련하여 경영실적평가, 동 평가결과에 따라 임원의 해임건의, 비상임이사의 임면, 감사의 임명제청, 경영공시에 관한 사항 및 기타 대통령령이 정하는 사항들을 의결하는 권한을 갖고 있다. 대통령령이 정하는 사항들이라 함은 정부투자기관의 경영실적평가방법, 정부투자기관의 예산편성지침, 기타 정부투자기관의 관리와 관련된 중요사항으로서 정부투자기관운영위원회가 정하는 사항들을 말한다.

3. 경영평가제도의 운영절차와 경영평가단 구성 및 운영

가. 경영성과 평가의 성공적 수행을 위한 조건

(1) 경영평가의 독립성과 자율성

독립성과 자율성은 평가절차의 수행, 그 결과의 평가 및 보고서 작성에 이르기까지 전반적인 평가업무를 수행하는 과정에서 공정한 견해(unbiased viewpoint)를 유지할 수 있는 속성을 말한다. 따라서 경영평가자는 본인의 판단이 타인에 의해 영향을 받거나 받을 우려가 있는 경우는 말할 것도 없고, 평가업무수행상 독립성에 의문을 초래할만한 이해관계가 있을 때에는 어떠한 경우에도 평가에 관여해서는 안 된다.

정부투자기관에 대한 경영평가를 공정하고 객관성있게 수행하기 위해서는 평가자가 준수하여야 할 책임과 의무를 명확히 하여야 하며, 평가자가 독립성을 유지할 수 있어야 한다. 공기업 경영평가의 독립성은 다음과 같은 두 측면에서 확보되어야 한다.

첫 번째 측면은 정부가 평가자를 위촉한 경우 정부와 평가자 간의 관계이다. 공기업 소유자로서의 정부는 가능한 한 경영평가에 깊이 관여하려는 경향이 있다. 그러나, 정부가 실적평가에 깊게 관여할수록 평가자는 독립성을 유지하기가 어려워 평가의 객관성을 확보하기 어렵다. 따라서 정부는 평가의 기본방향, 평가 지침을 설정해 주는 대신에 실적평가에 대해서는 평가자가 책임을 지고 평가할 수 있는 여건을 조성해 줄 필요가 있다.

두 번째의 측면은 평가자와 평가대상 기업간의 관계이다. 만약 평가자가 평가대상 기업과 중대한 이해관계를 갖고 있거나 업무상 밀접한 관계를 유지하고 있는 경우에는 평가자의 평가는 객관성을 유지하기가 어렵다. 따라서 평가자는 평가대상기업과 이해관계를 갖고 있지 않은 독립된 사람들로 구성되어야 한다.

(2) 경영평가단의 전문성

경영평가단원은 평가업무를 성공적으로 수행할 수 있는 능력과 자질을 갖추는 것이 필요하다. 따라서 평가단원으로서의 적격성(competence)을 갖추기 위해서는 전문지식과 실무경험 및 책임의식을 겸비하는 것이 필요하다. 이중에서도 경영평가단원으로서의 적격성을 갖추기 위한 가장 핵심적인 요소는 전문성이라고 할 수 있다.

정부투자기관은 공익적 측면과 기업적 측면을 동시에 추구하기 때문에 사기업의 경영평가와는 다른 특성을 가지고 있다. 정부투자기관은 정부와의 관계, 시장형태, 제도적인 요인 등에 의한 영향을 받으므로 평가를 위해서는 정치학, 법학, 행정학, 경제학 등의 전문적인 지식을 갖춘 평가자가 요구된다. 이러한 면에서 볼 때 정부투자기관 경영평가는 모든 사회과학분야와 연계된 종합학문적 접근방식(interdisciplinary approach)이 필요한 분야라 할 수 있다.

또한 경영평가자들은 정부투자기관의 경영실적에 대한 분석 및 비판능력이 있어야 하고, 그 결과를 보고할 수 있는 전달능력이 있어야 한다. 그리고 다양한 정부투자기관의 설립목적이나 상황의 변화에 대응하여 적절한 평가절차를 선택·적용하고 신뢰할만한 평가결과를 도출할 수 있어야 한다. 이러한 기술적 능력은 다년간의 경험과 훈련에 의해서 얻어질 수 있다.

현재 경영평가단의 자격요건과 관련하여 정부투자기관관리기본법에서는 ①공기업의 경영 및 관련 분야에 전문지식이 있는 대학의 교수, ②정부출연 연구기관에 소속된 박사학위 소지자 및 이에 준하는 자격이 있다고 인정되는 자, ③5년이상의 실무경험이 있는 공인회계사·변호사 및 경영자문업무에 관한 전문가, ④공기업의 경영 및 기타 관련분야에 전문지식과 경험이 풍부하다고 인정되는 자로서 주무부장관이 추천하는 자 등으로 규정하고 있다.

나. 정부투자기관 경영평가제도의 운영절차

정부투자기관 경영실적평가는 각 정부투자기관에 대하여 평가연도 시작 전에 경영평가지표를 부여하고, 부여된 경영평가지표에 따라 1년간 자율적인 경영을 하게 한 다음 평가연도 이듬해에 평가연도의 경영실적을 경영평가지표에 의거하여 평가하는 순서로 진행되고 있다. 이를 구체적으로 살펴보면 평가대상년도 전년도 10월 초에 평가지표개선작업을 시작하여 12월말에 평가편람을 하달하고, 이렇게 부여된 경영평가지표에 따라 당해 정부투자기관은 자율경영을 실시한 후, 평가대상기간 이듬해 3월 20일까지 정부투자기관은 자체경영실적보고서를 작성하여 경영평가위원회에 제출하고, 경영평가단을 구성하여 동 경영실적보고서를 토대로 6월 20일까지 경영평가단이 경영실적평가를 완료한 후, 총괄반 조정회의 및 주무부처 관계국장회의를 거쳐, 정부투자기관 경영평가위원회의 심의·의결 이후 경제기획원장관(이후 기획예산처장광)이 대통령에게 보고(1999년 이후 국회 보고 추가)한 후 평가결과를 사후관리 및 활용하는 절차로 진행되고 있다. 따라서 정부투자기관의 경영평가는 경영평가편람의 작성(경영목표 또는 평가지표 작성) 및 시달, 경영평가편람에 따른 경영활동 수행, 경영실적 평가 및 환류 등으로 구성되는 경영평가의 한 주기(cycle)을 완성하는 데는 3년이란 시간이 소요된다.

또한 1999년도부터 도입·실시되고 있는 사장경영계약이행실적평가 절차도 기관평가와 동일한 절차를 거쳐 실시되고 있다. 첫째, 평가대상기간 전년도 말에 평가연도 사장경영계약이행실적평가편람을 확정·하달하고, 둘째, 평가대상기간 이듬해 3월부터 6월 20일까지 평가대상기관이 작성·제출한 □이행실적보고서□에 대한 서면평가를 실시하고, 셋째, 평가자료 보완을 위한 현장 실사 및 의견청취 등의 절차를 거쳐 평가가 이루어진다.

<그림 2-1> 정부투자기관 경영실적평가 절차

평가편람 작성·하달	□	실적보고서 서면평가 및 현장실사	□	평가결과 보고서 작성	□	운영위원회 심의·의결	□	대통령 및 국회보고
이전년도 평가결과를 토대로 평가지표 등 수정 후 평가연도 전년도 12월말에 작성·하달		평가연도 이듬해 3월에 평가를 시작하여 6월 20일까지 평가 완료		경영평가단에서 평가결과 보고서 작성 후 운영위원회 보고		평가결과, 결과에 따른 사후관리방법에 대해 운영위원회 심의·의결		기획예산처 장관이 대통령 보고 후 재가를 받아 사후관리 실시

주) 사장경영계약이행실적평가절차도 동일함

다. 경영평가단 구성 및 역할

(1) 경영평가단의 구성

□정부투자기관 경영평가위원회□의 심의□의결사항의 전문적·기술적인 분야에 관한 용역연구를 하거나 자문에 응하기 위해 관계전문가로 구성되는 정부투자기관경영평가단을 구성하여 운영하고 있다. 경영평가단의 선임과 관련하여 자격요건에 관한 규정 외에는 명시적인 규정이 없고, 운영상의 관행에 따라 신축적으로 이루어진다. 현행 경영평가단의 구성은 우선 단장을 선임한 후, 기획예산처 관계부서에서 단장과 협의하여 반장을 선임하고, 다시 단장이 반장 및 기획예산처 관계부서와의 협의를 거쳐 반원을 선임한 후, 정부투자기관운영위원회에서 선임을 최종 승인하는 과정을 거치고 있다. 명목상으로는 운영위원회가 경영평가단을 선임하는 것으로 되어 있으나, 실제 운영과정에서는 기획예산처 관계부서와 경영평가단의 핵심 단원들이 선임에 있어 중요한 역할을 담당하고 있다. 또한, 선임과정에서 정부투자기관 관계부서나 공기업학회의 추천을 받아 이를 반영하는 경우도 있다.

경영평가단은 대체적으로 관련분야의 대학교수, 공인회계사, 관계전문가 등을 중심으로 구성된다. 평가단의 규모는 1996년도 평가까지는 38∼40명 내외였으며, 평가대상 기관이 축소된 1997년도 평가시에는 30명 수준으로 줄어들었다가, 이후 다시 증가하여 2003년 현재에는 35명으로 구성되어 있다.

경영평가단원의 직업별 분포를 살펴보면 <표 2-4>를 통해 확인할 수 있는 바와 같이 1984년부터 2002년 기간 동안 대학교수의 비율이 60% 수준에 달하여 평가단원의 대종을 점하고 있다. 공인회계사의 비율은 경영평가제도 도입 초기에는 40% 수준을 상회하였으나, 경영평가 대상기관이 줄어들면서 함께 감소하여 왔으나 현재는 20% 수준에 머물고 있다. 1990년대 후반 들어서는 사회단체대표를 평가단 구성에 포함시키고 있다.

<표 2-4> 연도별 정부투자기관 경영평가단 구성 현황

(단위 : 명)

연 도	대학교수	공인회계사	연구원	시민사회단체 등	합 계
1984	8(25.0%)	13(40.6%)	7(21.9%)	4(12.5%)	32(100.0%)
1985	16(42.1%)	18(47.4%)	2(5.3%)	2(5.3%)	38(100.0%)
1991	25(67.6%)	8(21.6%)	2(5.4%)	2(5.4%)	37(100.0%)
1992	27(71.1%)	6(15.8%)	5(13.2%)	-	38(100.0%)
1993	28(73.7%)	7(18.4%)	3(7.9%)	-	38(100.0%)
1999	18(60.00%)	7(23.30%)	2(6.70%)	3(10.00%)	30(100.0%)
2000	23(69.70%)	7(21.20%)	2(6.10%)	1(3.00%)	33(100.0%)
2001	23(69.70%)	7(21.20%)	1(3.00%)	2(6.10%)	33(100.0%)
2002	29(74.40%)	8(20.50%)	1(2.60%)	1(2.60%)	39(100.0%)
1984-2002년 전 체	408(59.90%)	201(29.50%)	48(7.00%)	25(3.70%)	682(100.0%)

경영평가단의 전문성과 계속성 및 독립성을 동시에 확보하기 위해서는 평가단원의 선임과 교체가 체계적으로 이루어져야 한다. 그런데 <표 2-5를 통해 확인할 수 있는 바와 같이 1991년 이후부터 2001년까지 경영평가단의 연평균 교체율은 36.2%를 기록하고 있으나, 연도에 따라 교체율이 매우 불규칙적으로 분포하고 있다. 이러한 사실은 경영평가단원의 임기와 연임, 교체 시기 등에 관한 체계적인 원칙과 기준이 마련되어 있지 않음을 나타내 주고 있다.

<표 2-5> 연도별 경영평가단 교체율

(단위 : 명, %)

연 도	총 원	전년도 참여자	전년도 비참여자	교 체 율
1991	37	19	18	48.6
1992	38	22	16	42.1
1993	38	26	12	31.6
1994	37	27	10	27.0
1995	38	22	16	42.1
1996	39	29	10	25.6
1997	30	19	11	36.7
1998	30	14	16	53.3
1999	33	27	6	18.2
2000	33	24	9	27.3
2001	39	21	18	46.2
총계	392	250	142	36.2

(2) 경영평가단의 역할

경영평가단의 주요 업무는 정부투자기관의 경영실적을 평가하고 평가편람을 작성하는 것이다. 경영평가단이 경영실적을 평가하고 경영평가편람을 작성하는 과정에서 수행하는 역할은 다음과 같은 세 가지 유형으로 구분해 볼 수 있다.

① 정부투자기관의 경영평가 기능 : 경영평가단의 가장 핵심적인 기능으로 정부투자기관에 대한 경영평가업무를 수행한다.

② 경영평가를 통한 환류 기능 : 경영평가의 환류 기능으로 다음 해 경영평가편람 작성시 각 정부투자기관의 지표개선요구와 평가 과정에서 나타난 문제점을 반영하여 편람을 작성한다.

③ 정부투자기관에 대한 진단 및 자문 기능 : 정부투자기관에 대한 경영평가 과정에서 각 정부투자기관의 경영현안을 진단하고 제도 개선 방향 제시, 정책 제언 등의 역할을 수행한다.

라. 경영실적 평가 실시

정부투자기관 경영평가단은 각 정부투자기관이 작성·제출한 평가연도 경영실적보고서를 토대로 평가연도 이듬해 3월부터 경영실적평가를 시작하여 6월 20일까지 완료한 후 경영평가위원회에 결과를 보고하고 있다. 경영평가단은 1차적으로 정부투자기관이 작성·제출한 □경영실적보고서□를 토대로 경영실적을 평가·검토하지만, 필요한 경우 정부투자기관에 대한 실사를 통하여 필요한 자료를 보완하고, 평가과정에서 기관의 의견개진 및 설명·토의 기회를 부여하고 있다. 또한 경영평가제도 총괄관리기관 및 주무부처에 평가참고자료의 제공을 요구할 수 있다.

경영실적의 실사확인 단계에서는 두가지 중요한 작업이 행해지는데 하나는 실적을 확인하기 위한 자료요구, 질문, 분석, 대조, 검증, 수정 등 구체적인 평가작업의 진행이고 다른 하나는 이들 평가작업에 대한 증거를 마련하는 평가작업조서의 작성이다. 평가작성조서는 구체적인 평가작업의 진행상태를 문서화한 것으로 평가작업의 객관성, 신뢰성 및 공정성을 확보하는 결정적인 자료가 된다.

4. 경영실적 평가결과 및 투자기관 특성에 따른 경영평가결과의 차이 분석

가. 경영실적평가 결과 총득점률 추이

경영평가 대상 전체 투자기관의 연도별 경영평가 총득점률(계량+비계량) 추이를 살펴보면 1983년 이후 1997년까지는 득점률이 비교적 안정적인 수준을 유지해 왔으나, 1997년 이후 득점률이 크게 떨어지고 있다. 이것은 1998년 평가시부터 기본점수제가 폐지되어 9등급 평가점수의 스케일이 □75∼100%□에서 □0∼100%□로 확대된 데 기인한 것이다.

<그림 2-2> 경영실적평가 총득점률 추이

나. 계량지표 평가 결과

계량지표의 전체 득점률은 1983년부터 1997년에 이르기까지 100점 만점에 90점대의 우수한 결과를 나타내었다. 그러나 1998년에는 계량지표 점수가 79.29점으로 급격히 하락하였으나, 이후 지속적으로 개선되고 있기는 여전히 80점대 수준에 머무르고 있다. 이러한 계량지표의 득점률 추이를 계량지표 유형별로 나누어 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 추세치 지표의 1983년부터 2002년까지의 평균 득점률은 87.62%를 기록하고 있으나, 역시 1987년 이전에는 80-90% 수준의 고른 분포를 보이다 1998년부터 70% 수준으로 하락하였다. 1999년부터 득점률이 개선되고 있으나 79-83% 수준에 머무르고 있다. 추세치 지표의 득점률 추이를 계량지표 전체 득점률 추이와 비교해 보았을 때 평가기간 동안 양자가 비슷한 추이를 보이고 있으며, 추세치 지표의 득점률 변동 폭이 전체 계량지표의 득점률 보다 낮은 수준을 보이고 있다.

둘째, 1983년부터 2002년까지 목표대실적지표의 평균 득점률은 97.89점으로 모든 평가지표의 유형 중에서 가장 우수하다. 목표대실적지표는 다른 지표와는 달리 1997년 이후에도 지속적으로 95점 이상의 득점률이 기록하고 있다. 이는 목표대실적지표가 목표와 실적의 비율에 따라 결정되는 지표이기 때문에 경영환경이 악화된 경우 목표치를 하향 설정함으로써 득점률의 하락을 예방할 수 있기 때문인 것으로 판단된다.

셋째, 1986년부터 도입된 목표부여지표의 2002년까지의 평균 득점률은 89.69점으로 양호한 편이다. 목표부여지표는 연도에 따라 사용빈도가 다른데 1988-1991년, 1998-2000년, 그리고 2002년에 주로 사용되었다. 목표부여지표의 득점률은 다른 계량지표에 비해 득점률의 연도별 변동 폭이 크게 나타나고 있다.

<그림 2-3> 계량지표의 득점률 추이

넷째, 1984년부터 2002년까지 □지표의 평균 득점률은 91.15점으로 우수한 편이다. □지표는 1984년에 도입되었으며, 목표부여지표와 마찬가지로 연도에 따라 사용빈도가 크게 변하고 있다. □지표의 평균 득점률은 1998년에 크게 떨어졌으나 그 이후 점진적으로 개선되어 현재는 예전의 수준을 회복하고 있다.

다. 비계량지표 평가 결과

1983년부터 2002년에 이르기까지 비계량지표 전체의 평균 득점률은 82.71점이다. 이는 계량지표의 평균 득점률에 비하여 다소 낮은 득점률이다. 전체 비계량지표의 평균득점률은 <그림 2-4>에 표시된 바와 같이 1983년부터 1997년까지는 전반적으로 80% 후반의 높은 득점률을 안정적으로 유지하고 있었으나, 1998년 이후에는 60% 수준의 낮은 득점률을 기록하고 있다. 또한 득점률의 변동 폭도 계량지표에 비해 크게 나타나고 있다. 이러한 비계량지표의 득점률 추이를 각 평가지표 부문별로 구분하여 살펴보면 다음과 같다.

<그림 2-4> 비계량지표의 득점률 추이

첫째, 1983년부터 2002년까지 종합경영부문 비계량지표의 평균 득점률은 76.26점이다. 이는 비계량지표의 평균 득점률 82.71점에 비해 상당히 낮다. 또한 평가연도별 득점률의 편차가 30%에 이를 정도로 연도에 따라 평가 결과가 크게 변하고 있다.

둘째, 주요사업부문은 경영평가제도가 도입된 이후 1986년부터 평가가 이루어지기 시작하였다. 이후 2002년에 이르기까지 평균 득점률이 90% 수준에 근접하는 안정적인 추세를 보여주었으나, 1998년에는 득점률이 60% 수준으로 크게 낮아졌다. 그 결과 1986년부터 2002년까지 주요사업부문의 비계량지표 평균 득점률은 80.60%를 기록하고 있다. 1990년부터 1999년까지의 기간 동안의 득점률 편차가 35% P에 이를 정도로 평가 결과에 연도에 따라 크게 변하고 있다.

셋째, 경영관리부문에 대한 평가는 1985년부터 이루어지기 시작하였다. 1985년 이후부터 2002년에 이르기까지 경영관리부문의 평균 득점율은 82.49%로서 비계량지표의 평균적인 득점율수준과 유사하다. 그러나 경영관리부문의 평균 득점률도 1997년까지는 90% 수준에 육박하는 높은 수준을 기록하고 있다가 1998년 이후에는 60% 수준으로 크게 낮아지고 있다.

라. 기관특성에 따른 경영평가 결과의 차이 분석

그 동안 경영평가제도를 운영해 오는 과정에서 기관의 특성, 즉 건설 및 제조기관과 진흥 및 서비스 기관간에 득점률 차이가 구조적으로 존재한다는 주장이 많이 제기되어 왔다. 이와 관련하여 여기서는 2003년 현재 정부투자기관 경영평가 대상 기관인 13개 기관을 건설 및 제조기관과 진흥 및 서비스 기관으로 구분하여 1983년부터 2002년까지의 경영실적 평가결과를 총득점, 계량지표 총득점, 계량지표 유형별 득점(추세치 지표, 목표대실적지표, 목표부여지표, 베타지표), 비계량 총득점, 비계량 평가부문별 지표(종합경영부문, 주요사업부문, 경영관리부문) 등으로 구분하여 기관의 특성에 따라 상이한 평가 결과가 나타나고 있는가에 대한 T 검정을 실시하고자 한다.

우선, T 검정을 실시하기 위하여 13개 정부투자기관을 건설 및 제조기관(8개 기관)과 진흥 및 서비스기관(5개 기관)으로 분류하였다.

둘째, 경영평가 총득점, 계량지표, 비계량지표에 있어서 두 집단 간에 평균득점률에 유의한 차이가 있는지를 분석하였다. 또한 계량지표는 추세치지표, 목표대실적지표, 목표부여지표, 베타지표로 구분하였고, 비계량지표는 종합경영부문, 주요사업부문, 경영관리부문으로 구분하여 분석을 하였다.

셋째, 분석에 이용된 자료는 각 기관의 1983년에서 2002까지의 각 지표별 평균 득점률이다. 각 평가지표별로 기관의 평가 기간 동안의 평균득점률을 계산하여 이를 분석에 이용하였다.

넷째, 기관이 두 집단으로 분류되었고 자료가 해당 집단에 속하는 기관의 평균득점률이므로 집단간 평균의 차이에 대한 T검정을 실시하였다. 이때 문제가 되는 것은 T 검정은 기본적으로 모집단이 정규분포를 따른다는 가정과 분석의 대상인 두 집단의 자료가 동일한 분포를 따른다는 가정하에 시행되는 것인데 이 분석의 경우에 이러한 가정이 만족되는가의 여부이다. 첫 번째 가정의 경우에는 분석의 대상이 집단에 속하는 기관의 득점률의 평균이므로 일반적으로 이러한 조건이 만족된다. 두 번째 가정의 경우에는 동일한 분포를 따르는지의 여부에 대한 검정을 먼저 실시한 다음에 만일 두 집단간에 분산에 유의한 차이가 있는 경우에는 이에 대한 추가적인 고려를 하는 방법(이른바 Levine의 등분산 검정법)을 사용하여 이러한 문제점을 해결하였다.

이상과 같은 분류기준 및 가정에 따라 T 검정을 실시한 결과 모든 평가영역에서 두 집단간의 평균득점률에 유의한 차이(일반적으로 적용되는 유의수준 5% 및 1%를 적용한 경우)를 발견할 수가 없었다. 건설 및 제조기관에 비하여 진흥 및 서비스기관이 종합경영부문(비계량지표)을 제외한 모든 지표 영역에서 보다 우수한 평균 득점률을 보이고 있으나, 이러한 평균득점률의 차이는 확률적으로 유의한 결과라고 평가할 수는 없다. 따라서 정부투자기관 경영실적 평가에 있어서 건설 및 제조기관이나 진흥 및 서비스기관에 일방적으로 유리한 평가기준이 존재한다고는 보기 어렵다.

<표 2-6> 건설 및 제조기관과 진흥 및 서비스기관 간 경영실적 차이 검정

평균의 동일성에 대한 t-검정
	t 값	자유도	유의확률 (양쪽)	평균차	차이의 표준오차
총 득 점	-1.232	11	.244	-1.6933	1.3741
계량지표	-1.680	11	.121	-2.4407	1.4530
추세치지표	-.757	11	.465	-1.4905	1.9701
목표대실적지표	-.856	11	.410	-.8658	1.0114
목표부여지표	-.129	11	.900	-.2840	2.2006
베타지표	-1.102	11	.294	-2.0367	1.8477
전체 비계량지표	-.718	11	.488	-1.1450	1.5955
종합경영부문(비계량)	.958	11	.359	2.8678	2.9939
주요사업부문(비계량)	-1.974	11	.074	-3.1628	1.6022
경영관리부문(비계량)	-.977	11	.349	-2.1633	2.2136

5. 정부투자기관 경영평가제도 운영성과 평가

가. 지난 20년 동안의 경영평가제도의 변화 흐름에 대한 평가

상기한 바와 같이 지난 20년간 정부투자기관 경영평가제도를 도입·시행해 오면서 경영평가제도는 많은 발전을 거듭해 왔고, 이를 통해 정부투자기관의 경영성과 향상에 많은 기여를 하였다. 그러면, 과연 정부투자기관에 근무하고 있는 임직원들은 이러한 지난 20년 동안의 경영평가제도 변화를 어떻게 평가하고 있는 것인가?

이와 관련하여 본 연구의 설문조사 결과에 의하면 정부투자기관 임직원들은 지난 20년 동안 정부투자기관 경영평가제도가 발전적인 방향으로 지속적으로 개편되어 왔음을 비교적 긍정적으로 평가하고 있는 것으로 나타나고 있다. 그러나 긍정적인 인식의 수준이 그렇게 높지 않은 것으로 나타나고 있다.

<표 2-7> 경영평가제도의 변화 흐름에 대한 정부투자기관 임직원의 평가

	매 우 그렇다	그렇다	보통이다	아니다	매 우 아니다	평 균
1)경영평가지표체계(계량평가지표와 비계량평가지표)가 지속적으로 개선되어 왔다.	1.4	38.4	42.7	13.9	3.6	3.20
2)경영평가방법(계량평가지표의 평가방법:추세치평가, □분포평가 등, 비계량지표의 평가방법):5등급평가, 9등급평가)이 지속적으로 개선되어 왔다.	1.5	34.0	47.4	12.8	4.2	3.16
3)경영평가단 구성 및 운영이 지속적으로 개선되어 왔다.	1.1	20.4	50.8	21.6	6.2	2.88
4)경영평가 결과에 따른 인센티브 지급방법이 지속적으로 개선되어 왔다.	1.5	27.2	43.4	22.4	5.6	2.96
6)경영평가 결과를 평가지표 및 평가방법의 개선에 반영하는 시스템이 지속적으로 개선되어 왔다.	1.2	27.5	47.6	19.9	3.8	3.02

주: 평균은 5점 리커르트 척도(매우 아니다 1점, 매우 그렇다 5점 부여)를 기준으로 하여 환산한 점수임

<표 2-7>에 의하면 경영평가 지표체계와 경영평가방법이 지속적으로 개선되어 왔다는 점에 대해서는 비교적 긍정적으로 평가하고 있다. 그러나 경영평가단의 구성 및 운영과 경영평가 결과에 따른 인센티브 지급방법의 지속적인 개선 정도에 대해서는 다소 부정적인  평가로 기울어 있다. 또한 경영평가 결과를 평가지표 및 평가방법 개선에 반영하는 시스템의 개선도에 대해서도 보통 정도의 평가를 내리고 있다.

나. 자율적 책임경영체제 구축과 경영성과 제고 효과

경영평가제도가 정부투자기관의 경영관리제도로서 그 기능을 효과적으로 수행하기 위해서는 일차적으로 경영평가제도가 투자기관 및 최고경영자에게 경영자율성을 보장하는 안전판으로서의 역할을 수행하여야 한다. 즉, 경영평가제도를 도입하여 정부투자기관에 대한 사전통제와 과정통제를 사후통제와 성과통제로 전환함으로써 투자기관의 경영자율성을 보장할 수 있어야 한다. 또한 경영자율성 보장에 따른 경영책임성을 확보하기 위해서는 공정하고 객관적인 성과평가에 기초하여 차등적인 인센티브나 패널티를 제공하여야 한다. 이를 통해 최고경영진의 경영활동에 대한 관심을 촉구하는 한편 투자기관간 경쟁환경이 조성되어야 한다. 또한 경영평가 실시과정에서 기관에 대한 경영진단과 제언(컨설팅기능)이 활발하게 이루어지고, 투자기관들은 우수기관 또는 제도를 벤치마킹하는 활동을 활발히 전개하는 것이 필요하다.

(1) 경영평가제도와 자율적 책임경영체제의 구축 효과

우선, 경영평가제도가 정부투자기관관리기본법상의 □자율적 경영기조에 의거한 책임경영방식의 정착□에 어느 정도 기여했는가에 대해서는 논자에 따라 다양한 의견이 제시될 수 있을 것이다. 그러나 이 제도의 존재 자체가 정부투자기관의 경영정책 수립에 영향을 주면서 경영개선 노력에 일조한 것만은 결코 부인할 수 없을 것이다(오연천, 1996:218-220).

만일 경영평가제도가 존재하지 않았더라면 현재 정부투자기관의 모습은 어떠했을까? 이러한 질문에 대한 응답은 자연스럽게 지난 20여년간 지속되어온 경영평가제도에 대한 총체적 평가에 갈음할 수 있을 것이다.

정부투자기관 경영평가제도가 도입되기 이전까지만 해도 정부의 투자기관에 대한 관여는 기본적으로 투자기관을 관할하는 소속 부처 중심으로 이루어졌으며, 감사원의 감사와 투자기관 예산을 관장하는 예산실의 예산조정이 보완적 역할을 수행했다고 볼 수 있다. 정부투자기관관리기본법의 제정은 규범적 측면에서 정부투자기관에 대한 정부의 개입방식을 주무부처 중심의 사전적 통제에서 범정부적 관점의 사후적 관여로 전환하는데 기본취지가 있었으며, 이러한 과정에서 책임경영을 담보하기 위한 경영평가제도가 핵심적인 정책수단의 하나로 자리잡도록 고안되었다.

만일 경영평가제도를 주축으로 한 공기업 책임경영방식의 도입이 주무부처 중심의 사전적 통제가 지니고 있는 경영정책 수립의 경직성과 자기이익적·자기팽창적 역기능을 제어하면서, 개별 공기업의 내부적 효율증진과 국민경제적 구조조정을 촉발할 수 있는 지렛대로서 정착되었다면 경영평가제도의 존치여부에 대한 논의는 자리잡을 수 없었을 것이다.

그런데 만일 주무부처 중심의 사전적 통제가 실제의 투자기관 운영과정에서 불식되지 않으면서, 정부관여의 또 다른 형태인 경영평가제도가 투자기관에 부하되었다면, 범정부적 방식 또는 국민경제적 관점으로 격상된 대 투자기관 관리정책이 함축하고 있는 긍정적 성과는 반감될 수밖에 없었을 것이다. 환언하면 투자기관의 자율 경영기조가 보장되지 않는 만큼 책임경영의 사후적 장치로서의 경영평가제도의 존립 정당성은 훼손될 수밖에 없다는 것이다. 왜냐하면 경영의 자율성이 확립되지 않은 상태에서 이루어지는 경영평가는 개별 투자기관의 경영노력의 평가와 그러한 경영노력의 모태가 되는 정부부처의 정책선택에 대한 평가를 엄격히 구분할 수 없기 때문이다.

이런 점에서 경영평가제도의 성과에 대한 평가는 경영평가제도 자체에 국한해서는 안되며, 정부투자기관관리기본법이 지향하는 자율적 책임경영방식의 틀 속에서 접근되어야 할 사안이다.

그러면, 자율경영의 기조가 어느정도 확립되어 있는가? 정부투자기관관리기본법 체계하에서도 개별 투자기관 소속 부처의 관여가 정부투자기관관리기본법 이전과 대동소이함으로써 투자기관의 자율적 경영정책수립 영역이 협소하다고 볼 수 있는가? 대 투자기관 정책을 둘러싸고 설립법에 기초한 개별 주무부처의 관여와 주요 정책수단을 구사하는 기획예산처 사이에 역할 분담이 제대로 이루어지고 있는가?

만일 정부투자기관관리기본법이 추구하는 정책목표에 따라, 정부투자기관의 자율경영기조가 만족스러운 수준은 아닐지라도 일정수준 진전되었다고 가정한다면, 투자기관 경영평가제도가 창출한 국민경제적 성과는 과소평가할 수 없을 것이다. 왜냐하면 정부투자기관 경영평가 작업은 평가작업의 객관성 정도를 떠나서라도 개별 투자기관의 고유한 상황이나 개별 주무부처의 시각을 벗어나 국민경제적 안목, 아니 적어도 범정부적 관점에서 투자기관이 □얼마나 잘하고 있는가□를 검증함으로써 최소한 범정부적 투입장치로서 기능하였다고 볼 수 있기 때문이다.

정부투자기관은 □경영평가제도가 존치한다□는 사실 자체만으로도 주요 평가지표가 상정하는 정책목표에 부응하려는 노력을 기울일 수밖에 없기 때문이다. 사실상 투자기관의 사업이나 활동으로부터 일정한 거리를 둔 상태에서의 중립적이고 전문적인 외부 평가작업은 소관사업에 집착하고 있는 투자기관이 간과하기 쉬운 국민경제적 기대(예, 감량경영, 사업영역 확장에 대한 신중한 접근, 합리적 노사관계의 형성 등)를 지표화함으로써, 투자기관으로 하여금 경영정책수립의 주요 변수의 하나로 고려토록 할 수 있는 효과적인 유인장치로 기능할 수 있다.

이러한 유인장치로서의 기능은 공기업부문에 대한 □공공이익□ 투입을 위한 자율적 규제기구의 역할이 활성화되지 않은 우리나라의 여건에서 더욱 긴요하다고 말할 수 있다. 설립법을 기초로 한 주무부처, 합법성 및 회계심사를 주안으로 한 감사원, 출자□증자□보조금 등 재원이전장치를 활용하는 기획예산처를 축으로 한 정부투자기관에 대한 정부부문의 관여통로만으로는 보편적인 국민경제적 이익(예, 공기업부문의 총합적 국민경제적 효율향상이나 배분적 형평의 확산 등)의 관점에서 공기업활동을 점검하고 국민경제적 이익을 여과, 투입하는 데에는 한계가 있다고 본다. 이런 점에서 볼 때 경영평가제도가 그러한 공백을 메울 수 있는 여지는 상당부문 존재한다고 볼 수 있다. 그러나 경영평가제도가 내포하고 있는 유인장치로서의 긍정적·규범적 역할이 현행 경영평가제도가 반드시 소망스러운 상태로 운영되고 있음을 보장해 준다고 말할 수는 없다. 경영평가제도가 내포하고 있는 정책목표가 공기업 정책수립 및 운영과정에서 효과적으로 시현되도록 하기 위해서는 앞서 언급한 바와 같이 명실상부한 자율적 책임경영체제가 확립되어야 함은 물론이고 경영평가제도의 구도와 운영방식이 공기업부문에 대한 국민경제적 목표와 부합되어야 한다. 특히 정부투자기관 종사자들이 공감할 수 있는 평가체제의 형성과 운영이 뒷받침되어야만 경영평가제도가 지향하고 있는 정책목표에 접근할 수 있는 범위가 넓어진다는 점을 과소평가할 수 없다.

<표 2-8> 경영평가제도가 투자기관의 자율적 책임경영체제 구축에 기여한 효과

	매 우 그렇다	그렇다	보통이다	아니다	매 우 아니다	평균
1)경영평가제도가 투자기관의 경영자율성을 보장하는 데 기여하였다.	0.2	8.2	26.7	50.2	14.8	2.28
2)경영평가제도가 투자기관의 책임경영을 확보하는 데 기여하였다.	1.1	2.0	33.0	35.3	8.6	2.71

주: 평균은 5점 리커르트 척도(매우 아니다 1점, 매우 그렇다 5점 부여)를 기준으로 하여 환산한 점수임

그런데, 이 문제와 관련하여 본 연구에서 실시한 설문조사 결과를 살펴보면, <표 2-8>에 나타나 있는 바와 같이 투자기관 임직원들은 경영평가제도가 투자기관의 경영자율성 보장과 책임경영을 확보하는 데 있어 별다른 기여를 하지 못한 것으로 평가하고 있다. 특히, 투자기관의 경영자율성을 보장하는 데는 별 효과가 없었던 것으로 평가하고 있다.

(2) 경영평가제도의 경영성과 제고 효과

정부투자기관 경영평가제도가 기관의 경영성과를 제고하는 경로는 최고경영자의 투자기관 경영활동에 대한 관심 촉구, 투자기관 간의 경쟁의식 조성, 우수한 기관과 제도에 대한 벤치마킹 노력 촉진, 경영진의 투자기관 경영활동에 대한 진단과 조언 등으로 연계되어 있다.

<표> 정부투자기관 경영평가제도의 운영성과에 대한 평가

	매 우 그렇다	그렇다	보통이다	아니다	매 우 아니다	평균
1)경영평가제도가 투자기관의 경영활동(또는 경영개선 활동)에 대한 최고경영진의 관심을 제고하는 데 기여하였다.	16.2	50.8	24.3	6.6	2.1	3.72
2)경영평가제도가 다른 투자기관과의 경쟁의식을 느끼게끔 한다.	13.5	51.4	22.2	10.4	2.4	3.63
3)경영평가제도가 우수한 성적을 거둔 기관이나 우수한 제도 개선사항을 벤치마킹하는 노력을 촉진하고 있다.	5.0	46.5	34.7	12.1	1.7	3.41
4)경영평가를 통해 기관의 경영활동에 대한 진단과 경영개선을 위한 제언(컨설팅기능)이 이루어지고 있다.	2.8	29.2	41.5	22.5	4.1	3.08
5)경영평가제도가 투자기관의 국민경제적 위상을 높이는 데 기여하였다.	1.1	26.1	39.0	28.5	5.3	2.89
6)경영평가제도가 투자기관의 계량적 경영성과를 개선하는 데 기여하였다.	3.0	36.6	35.5	18.8	5.8	3.12
7)경영평가제도가 투자기관의 경영관리제도(조직·인사·예산회계시스템, 노사관계제도, 고객관리제도, 내부평가 등) 개선에 기여하였다.	2.3	40.0	37.8	16.8	3.2	3.21
8)경영평가제도가 우수한 경영관리제도 또는 기법을 투자기관에 확산시키는 데 기여하고 있다.	1.7	25.7	43.9	23.6	5.1	2.95

주: 평균은 5점 리커르트 척도(매우 아니다 1점, 매우 그렇다 5점 부여)를 기준으로 하여 환산한 점수임

그런데 본 연구의 설문조사 결과에 의하면, <표 2-9>에 정리되어 있는 바와 같이 정부투자기관 임직원들은 경영평가제도가 경영활동에 대한 최고경영자의 관심을 제고하는 데 매우 효과적인 것으로 생각하고 있다. 또한 경영평가제도로 인해 각 투자기관들은 다른 투자기관과 경쟁의식을 느끼게 되고, 경영평가에서 우수한 성적을 거둔 기관이나 우수한 제도 개선사항을 벤치마킹하는 노력에 나서고 있는 것으로 밝혀지고 있다. 아울러 경영평가 과정에서 기관의 경영활동에 대한 진단과 제언(컨설팅 기능) 기능도 상당 수준 발휘되고 있는 것으로 인식하고 있다.

이러한 설문조사 결과는 경영평가제도가 투자기관의 경영성과 제고에 기여할 수 있는 전제조건과 경로 또는 프로세스가 기대한 대로 작동하고 있음을 나타내 주고 있다. 그 결과 정부투자기관 임직원들은 경영평가제도가 투자기관의 계량적 경영성과와 경영관리제도 개선에 상당한 기여를 하고 있는 것으로 인식하고 있다. 또한 경영평가제도가 우수한 경영관리제도 또는 기법을 확산시키는 데도 비교적 긍정적인 역할을 하고 있는 것으로 인식하고 있다.

(3) 경영평가 결과의 경영개선 활동에의 환류 노력

경영평가제도가 투자기관의 경영성과를 제고하는 데 긍정적으로 활용되기 위해서는 각 정부투자기관이 자율적으로 경영평가 결과를 경영개선 활동에 환류하는 노력을 적극적으로 전개할 필요가 있다. 또한 경영실적 평가 과정에서 이러한 환류 노력을 촉진하는 제도적 장치를 마련하는 것도 필요할 것이다.

이와 관련하여 본 연구의 설문조사 결과에 의하면, 투자기관들이 경영평가 결과를 해당 기관의 새로운 기업 비전 정립 또는 새로운 경영방침을 개발하는 데 비교적 적극적으로 활용하고 있음을 확인할 수 있다. 또한 사업추진 전략을 개선하는 데도 경영평가 결과를 비교적 적극으로 활용하고 있다. 이처럼 경영평가 결과를 기업 비전의 정립과 새로운 경영방침의 개발, 그리고 사업추진 전략을 개발하는 데 활용하는 것을 전략적 환류 활동이라고 할 수 있는 바, 이러한 전략적 환류 활동을 투자기관들이 비교적 적극적으로 전개하고 있는 것으로 나타나고 있다.

한편, 경영실적 평가결과를 투자기관의 경영관리제도 개선, 사업목표의 조정, 직원들의 동기부여 전략, 인사관리 전략 등으로 활용하는 것을 운영적 환류 기능이라고 할 수 있다. 그런데 정부투자기관 임직원들의 대상으로 실시한 설문조사 결과에 의하면, 운영적 환류 측면에서는 경영실적 평가 결과를 경영관리제도의 개선에 적극 활용 활용하고 있는 것으로 나타나고 있다. 그러나 여타의 경영활동 부문에서는 경영실적 평가결과를 경영개선에 활용하는 노력이 다소 미진한 것으로 평가된다.

<표 2-10> 경영평가결과를 각 부문별 경영개선에 활용하는 정도

	매 우 그렇다	그렇다	보통이다	아니다	매 우 아니다	평 균
1)기업 비전의 정립 또는 새로운 경영방침을 개발하는 데 활용하고 있다.	2.6	35.8	44.7	15.0	2.0	3.22
2)사업추진전략을 개선하는 데 활용하고 있다.	2.3	31.8	45.6	18.3	2.0	3.14
3)경영관리제도(조직·인사·예산회계시스템, 노사관계제도, 고객관리제도, 내부평가 등)를 개선하는 데 활용하고 있다.	4.4	46.8	37.3	10.0	1.5	3.42
4)사업목표를 합리적으로 조정하는 데 활용하고 있다.	2.0	25.4	43.6	26.5	2.6	2.97
5)직원들의 동기부여 전략으로 활용하고 있다.	2.9	27.5	35.8	27.6	6.2	2.93
6)직원들의 인사관리 전략으로 활용하고 있다.	1.5	19.2	41.3	32.1	5.9	2.78

주: 평균은 5점 리커르트 척도(매우 아니다 1점, 매우 그렇다 5점 부여)를 기준으로 하여 환산한 점수임

6. 정부투자기관 경영평가제도의 수용도 평가

가. 정부투자기관 경영평가제도의 필요성과 타당성

본 연구의 설문조사 결과에 의하면 정부투자기관 경영평가제도의 필요성과 타당성에 대한 투자기관 임직원의 수용도는 평균적으로 □보통 수준□에도 미치지 못하는 낮은 수준에 머무르고 있다. <표 2-11>을 통해 확인할 수 있는 바와 같이 □정부투자기관의 효율적인 경영관리를 위해서는 경영평가를 실시해야 한다□는 의견에 동조하는 응답자, 즉 경영평가의 필요성에 대한 수용도는 5점 리커르트 척도를 기준으로 평균 2.71점에 불과하여 보통 수준에도 미치지 못하고 있다. 또한 기관평가의 타당성에 대한 수용도도 5점 리커르트 척도를 기준으로 평균 2.71점에 불과하며, 기관평가와는 별도로 새로 도입된 사장평가제도의 타당성에 대한 수용도는 5점 리커르트 척도를 기준으로 평균 2.63점에 불과하다.

<표 2-11> 경영평가제도의 필요성과 타당성에 대한 투자기관 임직원의 의견

	매 우 그렇다	그렇다	보통이다	아니다	매 우 아니다	평균
1)정부투자기관의 효율적인 경영관리를 위해서는 경영평가를 실시해야 한다.	1.5	27.1	27.6	28.5	15.3	2.71
2)정부투자기관의 기관평가제도는 그 타당성이 인정된다.	1.7	23.5	31.1	32.4	11.4	2.71
3)새로 도입된 정부투자기관 사장평가제도는 그 타당성이 인정된다.	2.4	18.9	33.5	30.5	14.7	2.63

주: 평균은 5점 리커르트 척도(매우 아니다 1점, 매우 그렇다 5점 부여)를 기준으로 하여 환산한 점수임

나. 경영평가제도 구성요소별 타당성과 적정성

정부투자기관 경영평가제도의 필요성과 타당성에 대한 전반적인 수용도와는 별도로 경영평가제도의 세부 구성요소별 타당성과 적성에 대한 설문조사 결과는 <표 2-12>와 같다. 이 표에 의하면 기관평가와 사장평가의 이원적 평가체계에 대한 수용도가 매우 낮으며, 지표평가방법보다는 지표 자체의 타당성에 대한 수용도가 낮게 나타나고 있다. 또한 현행 1년 단위의 경영평가 주기(매년 1회 경영평가 실시)의 적정성에 대한 수용도도 높지 않다. 경영평가단의 전문성에 대한 긍정적인 인식 수준도 높지 않으며, 특히 인센티브 상여금의 지급 수준과 차등화 수준의 적정성에 대한 수용도 가장 낮게 나타나고 있다. 마지막으로 경영평가 환류 활동의 일환으로 이루어지는 경영평가편람 작성을 위한 지표개선 및 평가방법 개선시 기관의견 수렴의 적정성에 대해서도 낮은 정부투자기관 임직원들은 평가를 내리고 있다.

전반적으로 볼 때 경영평가제도의 각 구성요소에 대한 타당성과 적정성에 대한 정부투자기관 임직원의 신뢰도와 수용도가 낮은 수준에 머무르고 있음을 확인할 수 있다.

<표 2-12> 경영평가제도의 구성요소별 타당성과 적정성에 대한 투자기관 임직원의 의견

	매 우 그렇다	그렇다	보통이다	아니다	매 우 아니다	평 균
1)기관평가와는 별도로 사장평가를 실시하는 것은 타당하다.	3.6	23.6	24.8	31.3	16.8	2.66
2)현행 계량지표는 적정하게 개발되어 있다.	0.6	17.7	43.4	27.2	11.0	2.69
3)현행 비계량지표는 적정하게 개발되어 있다.	0.3	17.2	48.8	28.7	5.0	2.79
4)현행 계량지표의 평가방법(추세치평가, □분포평가, 목표부여평가 등)은 타당하다.	0.9	19.4	46.6	25.6	7.6	2.80
5)현행 비계량지표의 평가방법(9등급 평가)은 타당하다.	0.9	24.4	51.4	20.3	3.0	2.99
6)현행 경영평가주기(매년 1회 실시)는 적정하다.	3.2	29.5	26.6	27.0	13.8	2.81
7)현행 경영평가단은 전문성이 인정된다.	1.8	25.6	40.8	24.1	7.7	2.89
8)현행 인센티브 상여금 지급 수준은 적정하다.	0.3	12.0	37.4	36.2	14.1	2.48
9)현행 인센티브 상여금 지급의 차등화 수준은 적정하다.	0.0	15.0	42.9	32.1	10.0	2.62
10)경영평가편람작성을 위한 지표개선 및 평가방법 개선시 기관의 의견수렴이 적정하게 이루어지고 있다.	0.6	13.9	44.9	31.5	9.1	2.68

주: 평균은 5점 리커르트 척도(매우 아니다 1점, 매우 그렇다 5점 부여)를 기준으로 하여 환산한 점수임

Ⅲ. 정부투자기관 경영평가제도의 문제점과 개선 방안

1. 정부투자기관 경영평가제도의 한계와 문제점

가. 경영평가제도의 성공적 운영을 위한 전제조건의 미비

경영평가제도의 성공적 운영을 위한 중요한 전제조건은 우선 정부의 공기업 자율경영에 대한 의지이며, 이러한 제도의 체계적인 운영이다. 기본적으로 정부투자기관 경영평가제도는 공기업에 대한 국민경제적 입장에서의 요구를 유지하면서도 그 경영성과를 제고하기 위한 방안으로 도입되었다는 점에서 정부의 기회주의적인 개입의 가능성이 온존한다고 할 수 있다. 특히, 정부출자지분이 절대적인 비중을 차지하고 있는 점, 정권의 교체 및 선거주기 등으로 인하여 공기업 경영에 정치권과 관료가 개입할 여지가 크게 줄어들지 않고 있는 것이다(김준기, 2001:116).

이로 인해 정부투자기관의 자율경영과 책임경영을 위한 법적·제도적 장치는 마련되어 있으나, 현실적으로는 정부의 개입으로 제대로 운영되지 못하고 있다. 그 단적인 예로 경영평가의 결과는 주로 임직원의 인센티브 상여금 산정의 기초자료로만 활용되고 있고, 경영성과에 대한 책임성 확보(경영진의 교체 또는 연임 등 각종 인사상의 불이익과 인센티브 제공)를 위한 수단으로는 적극적으로 활용하지 못하고 있다.

정부투자기관 임직원들을 대상으로 한 본 연구의 설문조사 결과에서 경영평가제도가 투자기관의 경영자율성 보장과 책임경영을 확보하는 데 있어 별로 기여하지 못한 것으로 나타나고 있는 점도 바로 이런 측면을 시사하고 있다. 특히, 경영평가제도가 투자기관의 경영자율성 보장을 위한 안전판 역할을 하는 데는 거의 기여하지 못한 것으로 평가하고 있다.

나. 기관평가와 사장평가의 이원적 평가의 한계

1999년 정부투자기관의 기업지배구조를 전면적으로 개편하는 과정에서 새로운 내부지배구조의 하나로서 사장경영계약제도와 인센티브 상여금제도가 도입되었다. 사장경영계약제도는 사장에게 경영자율권을 보장하는 대신에 경영성과에 대한 사후평가를 통해 책무성(accountability)을 확보하기 위한 것이다. 경영계약이행실적 평가결과는 사장과 상임이사의 성과급을 산출하는 기초가 되며, 사장의 재계약 여부에 대한 준거로 활용될 수 있다(남성일·박재완, 1999).

이처럼 1999년 사장경영계약제도가 도입된 이후 정부투자기관의 경영성과평가는 기관평가와 사장평가의 이원적 체계에 의해 운영되고 있다. 그 동안 기관평가와 사장평가의 통합 일원화를 위해 노력해 온 결과, 현재는 기관평가의 일부 지표를 선별하여 지표체계를 구성하고, 별도의 가중치를 부여하여 평가하고 있다. 그러나 여전히 정부투자기관 성과평가의 이원화에 따른 문제점은 완전히 해소되지 않고 있다.

사장경영계약제도는 사장을 중심으로 한 책임경영체제의 정착과 경영효율성 제고를 위하여 기관평가제도와는 별도로 도입된 것이다. 그러나 실제 두 제도를 운용하는 과정에서는 다음과 같은 문제점이 나타나고 있다.

첫째, 사장경영계약 이행실적 평가과정에서 사장의 개인적인 경영노력의 결과, 즉 사장 개인의 경영성과와 기관 차원의 경영성과를 엄격하게 구별하는 것이 현실적으로 어렵다. 만일 이 두 가지 성과를 구분하는 것이 가능할 경우에는 사장과 정부투자기관의 일체감이 저하됨으로써 기관경영실적의 제고를 위해 사장이 노력할 유인이 오히려 줄어들 수 있거나 기관의 경영실적보다는 사장이 자신의 경영실적을 위해 자원배분을 왜곡할 가능성도 배제할 수 없다(남성일·박재완, 1999).

둘째, 평가제도를 이원화함으로써 관련 경영목표 관리체계에 혼선이 초래될 수 있다. 기관평가와 사장경영계약평가제도는 경영목표 설정의 시점과 주체가 다르기 때문에, 두 제도의 경영목표를 의도적으로 조정하지 않을 경우에는 동일한 분야의 경영목표가 상이하게 설정될 수 있다. 만일 이를 일치시키기 위하여 정부가 개입하게 되면, 자율적 책임경영체제 구축을 위한 사장경영계약평가제도의 도입 취지를 훼손하게 될 것이다.

셋째, 정부투자기관의 사장이 회계연도 중에 교체되는 경우 사장경영계약 이행실적평가제도의 당초 취지를 구현하는 것이 실질적으로 어렵게 되는 경우도 있다. 특히 전·후임 사장의 경영성과를 구분하여 평가하는 것이 사실상 어려운 상황이 나타나고 있다.

이밖에 평가보고서의 중복 제출에 따른 경제적인 낭비, 기관평가 결과와 사장평가 결과의 불일치에 따른 혼란, 평가보고서의 중복 작성 등도 경영평가제도의 이원화에 따른 일종의 거래비용이라고 할 수 있다.

다. 경영평가 지표체계의 문제점

현재 정부투자기관의 기관평가지표는 종합경영부문, 주요사업부문, 경영관리부문으로 구성되어 있으며, 계량화가 가능한 계량평가지표와 계량화가 어려운 비계량지표로 구분되어 있다. 3개 부문으로 나누어 개별적으로 평가하는 현행지표체계는 기관의 전략목표와 비전과의 연계가 미약하고 외부적 관점과 내부적 관점의 불균형, 장기적 관점과 단기적 관점의 불균형, 기관 전체적인 통합적 성과측정 기능부족 등의 다양한 결함을 내포하고 있다(장지인·곽채기, 2000).

(1) 지표영역 분류체계의 전략적 의미결여

현행 평가지표의 3개 부문별 분류는 경영전략적 관점에서 부문간의 상호 연계가 부족하고 나아가서 기업의 비젼과 전략적인 목표와 수미일관된 체계가 부족하다. 그리고 현행 지표체계의 분류는 일관된 기준을 가지고 있지 못하다. 예를 들면 종합경영효율성은 기관의 총체적인 경영효율성을 나타내고 있으나 주요사업부문은 기관이 수행해야할 주요한 사업영역을 나타내고 있다. 즉, 경영의 효율성 관점에서 종합경영차원과 관리효율차원으로 분류하고, 사업차원에서 주요사업과 경영관리로 분류한 것으로 나타나고 있다. 이러한 분류체계는 지표간의 중복을 초래하고 기업전체의 성과를 균형있게 평가하지 못하게 되며, 나아가서 평가지표가 기관의 전략적인 관리도구로서의 기능을 수행할 수 없게 한다.

(2) 종합적인 성과 측정지표의 결여

현행 평가지표에는 자기자본을 고려한 EVA와 같은 종합적인 성과측정지표가 없다. 현행의 종합경영효율성이나 노동생산성 지표는 나름대로 의미가 있는 지표이나 자기자본을 고려한 기업의 진정한 가치창출의 성과를 포착하지 못할 뿐만 아니라 공익성 측면의 노력을 반영하지 못하는 한계가 있다. 이러한 한계는  EVA를 사용하더라도 동일하게 나타나는 현상이지만 예를 들어 BSC의 개념구조하에서 전후방 연계관계를 고려한 비재무적인 평가지표와 균형있게 설정되면 기업가치를 공정하게 평가할 수 있게 된다.

(3) 효율성 평가방법의 강조

전략을 측정 시스템으로 전환시킬 수 있는 회사는 목적과 타깃을 효과적으로 전달할 수 있으므로 그들의 전략을 훨씬 효과적으로 수행할 수 있다. 그런데 정부투자기관의 평가지표는 조직의 장기 경영목표를 달성해나가는 것을 보여주는 측정지표라기 보다는 부문의 운영 효율성을 측정하는 지표로 구성되어 있다. 모든 조직의 성공여부는 이해관계자들의 욕구를 얼마나 효율적으로 충족시켰는가에 의해 측정되어야 한다. 그러나 현행 측정지표는 계량지표와 비계량지표 모두 경영관리 측면에서의 효율성을 강조하고 있음을 보여준다.

계량지표는 추세치 평가방법과 목표대실적치 평가방법 모두 과거와의 비교나 당사가 설정한 목표의 달성도를 비교하는 방법으로 평가하고 비계량지표는 9등급 평가방법을 적용하여 효율성을 강조하고 있다. 경영관리의 효율성을 강조하는 현행의 운영상의 측정치와 물적 측정치들은 과거지향적이며 프로세스측면에서 단편적으로 도출된 경우가 대부분이다. 각각의 측정치들은 전략적 목표와 경쟁적 수요에 근거를 둔 측정치로 바뀔 필요가 있다.

(4) 계량평가와 비계량평가의 관련성 미흡

현행 평가지표는 평가방법에 따라 계량지표와 비계량지표로 나누어져 있다. 계량지표와 비계량지표는 기본적으로 재무적으로 측정가능한 부분과 그렇지 못한 부분으로의 구분이다. 일반적으로 재무적으로 측정가능한 계량평가지표는 단기적인 성과 측정치이며, 비계량지표는 대부분 장기적인 평가지표로 상호 연계되어 있어야 한다. 특히 종합경영부문과 주요사업부문은 두 가지 형태의 지표가 혼재되어 있다. 이것은 같은 영역의 기업활동을 계량적 혹은 비계량적으로 측정한다는 의미이다. 따라서 두 지표그룹간에 연계성은 필연적이라 할 수 있다.

현행의 평가지표에서는 운영상의 성과는 실현하였지만 그러한 성과가 결과적으로 재무적 성과로 반영되지 못하는 경우도 있다. 많은 경영혁신 프로그램들이 고객만족도의 향상을 가져오지만 향상된 수치가 궁극적으로 재무적 성과를 향상시키는 구체적 타깃으로 연결되지 않는다면 조직은 어떤 실질적인 가치창출을 할 수 없게 된다.

(5) 장기적인 핵심역량의 측정 미흡

규제완화와 시장개방이라는 경영환경변화는 정부투자기관을 비롯한 공기업도 경쟁개념을 도입한 전략경영을 요구한다. 어떠한 사업도 현재의 기술과 역량들을 사용하여 고객만족과 내부 프로세스를 위한 장기적 목표를 만족시키기가 어렵다. 현행 비계량지표를 살펴보면 미래의 성장가능성을 보여줄 수 있는 □학습과 성장□에 관한 지표가 부족함을 볼 수 있다. 권수영·김은혜(1997)는 정부투자기관의 경영평가지표가 고객의 관점이나 혁신 및 학습의 관점에서 충분히 반영되어 있지 않다고 분석하고 있다.

(6) 결과를 나타내는 후행지표의 동인이 되는 선행지표의 부족

전략은 원인과 결과에 대한 일단의 가정들이다. 인과관계는 일단의 조건-결과(if-then)의 형태로 표현될 수 있다. 적절하게 구축된 측정지표는 인과관계에 기초한 조직전략의 줄거리를 말해 줄 수 있어야 한다. 즉 결과물 측정지표와 성과동인간의 인과관계에 대한 가정들의 순서를 구체화하고 명확히 밝혀내야 한다. 현행지표체계는 원인과 결과를 나타내는 인과관계를 반영하고 있다고 보기 어렵다. 각각의 결과물 지표들은 성과동인 지표의 고려 없이 사후적으로 측정되고 있는 것으로 보인다. 결과물 지표들이 사후적으로 측정되면 프로세스 진행중에 점검을 어렵게 할뿐만 아니라 프로세스의 효율성을 측정하지 못하는 결과를 초래한다.

(7) 지표체계의 복잡성

그 동안 지표개선 작업을 통해 통합지표의 확대 도입 등을 통해 지표체계를 간소화하는 노력을 지속적으로 전개해 왔음에도 불구하고 지금도 지표수가 30개를 상회(통합지표를 2개 지표로 볼 때)하고 있어 지표체계의 간소화에 대한 요구가 정부투자기관으로부터 지속적으로 제기되고 있다.

실제로 통합지표를 하나의 지표로 간주할 경우에는 지표체계가 상당히 간소화되었다고 할 수 있다. 그러나 실제 평가과정에서 통합지표가 하나의 지표로서 유기적으로 연계되어 평가되지 않고 있기 때문에, 정부투자기관에서는 이를 두 개의 지표로 인식하고 있다. 통합지표를 두 개의 지표로 계산할 경우 기관경영평가의 지표수는 여전히 복잡성을 면치 못하고 있다. 이로 인해 과다한 지표관리에 따른 정부투자기관의 행정비용(수검비용)과 거래비용을 다수 발생시키고 있다.

(8) 공정성과 신뢰성 확보를 위한 지표체계 구축 미흡

경영평가의 공정성과 신뢰성 및 수용도를 제고하기 위해서는 기관별 특성에 부합하는 지표체계를 구축해야 한다. 그런데, 그 동안 공기업 경영혁신을 촉진하기 위하여 기업성 또는 재무적 성과 관련 평가지표의 신설 및 가중치가 확대됨에 따라 공익성 중심의 서비스 제공 기능을 수행하고 있는 진흥 및 서비스 기관의 경우에는 건설 및 제조기관에 비해 상대적으로 불리한 평가를 받을 수밖에 없다는 불만도 제기되고 있다. 그 동안 기업성 평가 지표의 경우 건설 및 제조 기관의 득점율이 진흥 및 서비스 기관의 득점률에 비해 높기 때문에 기업성 관련 지표의 가중치가 높아지게 되면, 진흥 및 서비스기관은 평가에서 불리할 수밖에 없고, 이는 평가결과의 공정성과 타당성에 대한 시비를 야기하는 요인이 될 수 있다.

한편, 경영평가의 공정성 확보와 수용도 제고 측면에서 볼 때 계량·비계량지표간 가중치 배분도 합리적이지 않다는 지적이 많다. 2003년도 경영평가지표의 경우 계량 대 비계량 지표의 가중치를 40 대 60으로 종전에 비해 다소 상향 조정하였으나, 여전히 계량지표의 가중치 비중이 낮은 것으로 판단된다. 특히 계량지표와 비계량지표의 득점률 차이가 확대되고 있어 계량지표 가중치의 상향 조정 요구가 제기되고 있다.

라. 경영평가방법 및 평가주기상의 문제점

(1) 경영평가방법상의 문제점

경영평가지표의 평가방법과 관련하여 개선의 필요성이 가장 많이 제기되고 있는 것은 추세치평가방법이다. 원가절감지표 등 하향지표는 경영개선이 이루어질수록 평가에 불리하게 작용하며, 특정 연도에 우수한 실적을 거둘 경우 향후 수년간 불리하게 작용하거나 특정 연도에 저조할 경우에는 다음 연도에는 무임승차하게 될 가능성이 높다. 특히, 성장이 정체된 기관이나 하향되고 있는 기관에서는 지표관리가 한계에 이른 경우가 있다. 따라서 이러한 요인을 제거하여 투자기관에 효과적인 유인을 제공할 수 있도록 평가방법을 개선할 필요가 있다.

또한 비계량지표의 9등급 평가방법의 경우에는 전년도 대비 경영개선 실적을 기준으로 하여 평가하고 있다. 이로 인하여 지속적인 업무개선압력으로 개선된 업무의 정착 노력이 소홀하게 되고, 업무개선의 피로현상, 졸속적인 업무개선 등의 문제점을 조장할 위험성이 있다. 그리고 동일한 제도 개선 실적에 대해서는 1년 정도는 개선된 실적으로 인정해 주지만, 그 이후에는 통상적인 경영활동으로 간주함으로써 중장기적인 경영개선 활동을 지속적으로 유도하는 데 실패하고 있다는 문제점이 지적되고 있다.

한편, 1998년 평가시부터 기본점수제가 폐지되어 9등급 평가점수의 스케일이 □75∼100%□에서 □0∼100%□로 확대된 이후 투자기관의 지표별 득점률이 계량지표와 비계량지표 공히 상당 수준 떨어지고(목표대실적평가지표만 예외) 있다. 이는 결과적으로 경영평가 점수와 연계하여 지급되고 있는 인센티브 상여금 지급 수준을 낮추는 결과를 가져오게 된다는 점에서 평가점수 스케일 조정과 인센티브 상여금 산정방법의 개선을 함께 연계시켜 개선할 필요가 있는 것으로 판단된다.

(2) 경영평가주기상의 문제점

현재 정부투자기관 경영평가는 1년을 단위로 매년 실시되고 있다. 이 과정에서 사장의 임기와 경영평가제도를 유기적으로 연계시켜 운영하는 것을 제약받고 있다. 그러나 보다 근본적인 문제점은 비계량지표의 효과적인 관리와 개선을 제약하고 있다는 점을 들 수 있다. 1년 단위로 반복적으로 평가가 이루어지고, 전년도 대비 개선도를 중심으로 평가하는 현행 평가방식하에서는 효율적인 지표관리가 어려울 뿐 아니라 현년도 평가결과(전년도 경영실적에 대한 평가결과)를 당해 연도 지표관리에 반영하여 다음 연도에 평가하기에는 물리적인 시간적 제약이 너무 크다는 점이다. 매월 6월 20일까지 평가결과가 대통령과 국회에 보고된 이후 평가보고서가 인쇄되어 투자기관에 배포되는 시기가 7월 이후라는 점에서 현년도 평가결과 지적된 문제점 또는 평가자의 제언에 따라 실질적인 제도개선을 추진하기에는 시간적 제약이 너무 크다고 할 수 있다. 이러한 시간적인 제약은 평가의 공정성을 제약할 뿐 아니라 평가결과의 효과적인 환류체계 구축에 제약요인으로 작용하고 있다.

마. 경영평가단의 구성 및 운영상의 문제점

정부투자기관 경영실적평가의 실효성을 제고하기 위해서는 평가지표체계가 제대로 설계되어야 할 뿐 아니라 평가의 주체인 평가단의 적정하게 구성되어야 한다. 경영평가단 구성의 적정성 문제는 구성원의 전문성과 대표성 및 평가작업의 계속성과 평가를 객관적으로 수행하는 중립성 등으로 집약할 수 있다. 바람직한 평가작업이 이루어지기 위해서는 이러한 기준들이 평가단 구성 및 운영과정에 적절히 반영되어야 할 것이다(오연천, 1991).

그런데 그 동안 경영평가단의 구성과 관련하여 정부투자기관으로부터 제기되었던 문제의 핵심은 평가단의 전문성 확보라고 할 수 있다. 특히, 주요사업평가팀의 구성과 관련하여 정부투자기관들이 제기하는 문제점은 경제·경영·행정학분야의 전문가들을 중심으로 평가단이 구성된 나머지 경제성·효율성에 경도된 입장에서 평가를 하고 있으며, 각 기관의 주요사업의 특성과 관련된 기술적 측면에 대한 전문적인 평가가 이루어지지 못하고 있다는 것이다. 사실 각 기관마다 고유한 사업으로 구성되어 있는 주요사업평가를 만족스럽게 수행할 수 있는 이상적인 평가단을 구성한다는 것은 매우 어려운 일임에 틀림없다. 그렇지만 주요사업 평가지표의 평가결과에 대한 정부투자기관의 수용성과 신뢰도를 제고하기 위해서는 앞으로 주요사업의 기술적 측면과 정보화 관련 측면에 대한 전문적인 평가를 할 수 있는 실무전문가를 평가단 구성에 참여시키는 방안을 검토해 볼 필요가 있다.

또한 경영평가단의 전문성을 확보하는 가운데 평가의 계속성과 일관성을 확보하기 위해서는 평가위원의 임기, 교체시기, 연임제한 등 평가단원의 주기적인 교체를 위한 제도적 틀을 마련하는 것이 필요하다. 그러나 지금은 이를 위한 체계적인 제도적 장치가 마련되어 있지 않다.

바. 경영평가 결과의 활용 및 환류상의 문제점

현재 경영평가 결과의 활용 및 환류를 위한 핵심적인 장치는 인센티브 상여금제도이다. 그런데 현재 정부투자기관의 경영평가 결과를 기준으로 지급되는 인센티브 상여금의 지급 폭이 구성원의 사기 고양과 다음 해의 경영성과 향상에 미치는 효과에 대하여 다수의 정부투자기관 임직원들은 부정적인 견해를 피력하고 있다. 만일 이러한 설문조사결과가 실제와 부합하는 것이라고 한다면, 정부투자기관 경영실적평가제도를 통해 정부가 기대하는 효과가 일정 부분 제대로 작동하지 않고 있는 것이라고 할 수 있다. 따라서 경영실적평가를 기준으로 지급되는 인센티브 상여금이 경쟁 또는 동기유발요인으로 제대로 작동토록 하기 위해서는 인센티브 상여금의 실질적인 지급 수준을 지금보다 상향조정할 필요가 있으며, 차등지급 폭을 적정 수준으로 조정할 필요가 있다.

또한 현재의 경영평가 결과 활용 및 환류 방식으로는 투자기관의 경영책임성을 확보하는 것이 한계가 있다. 따라서 경영평가결과를 기초로 정부투자기관 경영진의 경영책임을 확보할 있는 제도적 장치를 실질적으로 작동시키는 것이 필요하다.

2. 정부투자기관 경영평가제도의 개선 필요성과 목표

가. 정부투자기관 경영평가제도의 개선 필요성

우리 나라의 공기업들은 국가기간산업으로서 민간기업들의 경제활동에 직·간접적으로 큰 파급효과를 창출하고 있다. 또한 국민들이 일상생활을 하면서 늘상 이용하고 있는 생활편익적 서비스를 다수 공급하고 있다.

과거 개발연대에 정부주도의 경제발전 전략을 추진하는 과정에서 공기업 부문은 성장의 견인차 역할을 성공적으로 수행하였다. 그러나 주인의식을 발휘하기 어려운 소유구조적 한계와 정부의 경영간섭, 조직과 인력 및 예산의 방만한 운영 등이 함께 어우러지면서 경영의 비효율이 노정하여 왔다.  또한 독점적 시장구조하에서 국민들이 선택권을 행사할 수 없는 가운데 공급자 중심의 서비스 공급 행태로 인하여 공기업 서비스에 대한 소비자들의 불만은 높을 수밖에 없었다.

공기업의 국민경제적 위상과 역할의 막중함에 비추어 볼 때 이러한 비효율적인 경영과 낮은 서비스 만족도는 공기업 부문의 자체적인 문제에 그치지 않고 국민경제 전체의 경쟁력을 떨어뜨리고 국민들의 삶의 질을 개선하는데 제약요인이 될 수 있다. 따라서 공기업부문은 앞으로도 지속적인 경영효율성 제고를 위한 경영혁신 활동을 다양하게 전개해 나가야 한다.

일반적으로 공기업 경영체제의 비효율 요인으로는 소유구조, 경쟁압력의 약화, 불충분한 동기유발 및 보상체계의 왜곡, 기업내부구조 및 조직문화, 최고경영자의 경영능력과 기업가정신, 정부규제와 간섭 등이 있다. 이중 소유구조는 공기업체제가 유지되는 한 개편의 대상이 될 수 없고, 나머지 요소들이 경영혁신의 대상이라고 할 수 있다. 공기업 경영혁신 차원에서 경쟁압력의 약화, 불충분한 동기유발 및 보상체계의 왜곡, 조직문화, 최고경영자의 경영능력과 기업가정신 등과 관련된 문제 해결을 위한 □지렛대□ 역할을 할 수 있는 가장 효과적인 제도적 장치가 바로 경영평가제도이다. 따라서 현행 경영평가제도가 안고 있는 문제점을 발전적으로 극복할 수 있는 개선 방안을 탐색하는 것이 필요하다.

또한, 경영평가제도는 사실상 국민이 주주인 □공공적 기업조직□인 정부투자기관이 국민적 기대에 얼마나 부응하고 있나를 판별하는 통로의 하나라는 점을 인식할 필요하다. 이런 관점에서 보면 경영평가제도는 투자기관이 국민에 대한 책임을 제고할 수 있는 정당한 장치라고 할 수 있다(오연천, 1996:221).

나. 정부투자기관 경영평가제도의 개선 목표와 기본 방향

(1) 개선의 목표와 기본 방향

정부투자기관 경영평가제도가 국민경제적인 관점에서 투자기관의 경영성과를 제고할 수 있는 제도적 장치로서 효율적·효과적으로 운영되기 위해서는 평가대상기관인 투자기관 임직원으로부터 평가에 대한 수용도와 신뢰성을 확보할 수 있어야 한다. 경영평가가 정부투자기관의 경영효율향상 등 당초의 평가목표에 접근하는 효과적인 정책수단으로 뿌리내리기 위해서는 피평가기관의 수용도를 높이려는 작업이 지속적으로 전개되어야 한다.

그런데 경영평가의 수용도는 평가도구의 합리성(평가도구의 적절성, 신뢰성, 유용성), 평가자의 능력(평가자의 권한, 평가자의 전문성), 평가과정의 효율성(평가자와 피평가자간의 의사소통, 평가결과 처리 촉진유인제도) 등에 의해 결정되고 있다(윤수재, 2002). 따라서 경영평가제도의 수용도를 제고하기 위해서는 투자기관 경영여건과 사업특성에 부합하는 지표체계의 개선, 전문성과 균형감각을 갖춘 평가단의 구성, 그리고 기관의 평가부담을 낮출 수 있는 효율적인 평가작업의 모색 등을 체계적으로 추진해 나가야 한다. 이런 점에서 볼 때 공기업의 국민경제적 성과제고를 위한 경영평가제도 개혁의 목표는 평가제도의 수용도와 신뢰성 확보를 위한 제도 개혁이 목표와 유기적으로 연계되어 있다.

한편, 경영평가제도를 운영하는 과정에서는 거래비용과 기회비용이 발생하는 것이 불가피하다. 따라서 경영평가제도 운영과정에서 발생하는 비용을 최소화하는 효율적인 평가제도의 구축도 경영평가제도 개혁의 주요 목표의 하나라고 할 수 있다.

이상의 논의를 종합해 볼 때 정부투자기관 경영평가제도 개선의 목표는 투자기관의 국민경제적 성과 제고, 평가제도에 대한 투자기관의 수용도와 신뢰성 제고, 효율적인 경영평가제도의 구축 등과 같은 세 가지로 설정해 볼 수 있다. 이러한 목표를 달성하기 위한 경영평가제도의 개선 방향은 다음과 같이 설정해 볼 수 있다.

첫째, 평가의 타당성 확보 : 공기업의 설립목적 달성과 국민경제적 성과 제고를 촉진하는 데 기여할 수 있는 지표를 설정함으로써 평가의 타당성과 적실성을 확보해야 한다. 그래야만 공기업 경영평가제도의 본래 취지를 달성할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 한편으로는 평가지표체계와 지표별 평가내용의 표준화를 지향하되, 기관의 특성을 최대한 반영하여 사업특성과 경영여건의 차이로 인한 불이익을 최소화해야 한다.

둘째, 균형있는 평가지표체계 구성을 통한 평가의 공정성과 객관성 확보 : 정부투자기관들이 평가에서 불리한 대우를 받고있다는 생각을 갖지 않도록 하기 위해서는 평가의 공정성과 형평성을 확보하여 평가결과의 수용도를 제고해야 한다. 이를 위해서는 계량지표 대 비계량지표 가중치 배분의 균형 확보, 공익성 지표 대 기업성 관련 지표의 가중치 배분의 균형 확보, 기관의 특성에 부합하는 지표 개발 등을 위해 집중적인 노력을 전개할 필요가 있다.

셋째, 평가의 간소화 : 경영평가제도의 운용으로 인한 거래비용의 발생을 최소화하고 평가업무의 효율적 수행을 위해서는 평가지표의 체계와 평가내용의 간소화를 확보해야 한다. 이를 위해서는 유사중복지표의 통폐합 및 지표별 중복평가내용의 정비 작업이 수반되어야 할 것이다.

(2) 개선의 대상

경영평가제도에 대한 불신·불만은 대체로 □평가제도 자체에 대한 것□과  □평가제도의 운영에 대한 것□으로 구분할 수 있다. 따라서 경영평가제도의 개선은 크게 경영평가체계 및 평가지표의 개선, 경영평가제도의 운영시스템의 개선, 경영평가 결과의 활용 및 환류체계의 개선 등 세 가지 부문으로 구분해 볼 수 있다.

본 연구의 설문조사 결과에 의하면, 정부투자기관에서는 기관평가와 사장평가의 이원적 평가체계의 개선, 계량평가지표 및 평가방법의 개선, 비계량지표 평가방법의 개선, 상여금 지그방법의 개선 등을 주요 개혁 대상으로 꼽고 있다. 이중에서 특히, 이원적 평가체계의 개선과 비계량평가지표의 개선을 가장 개선이 시급한 요소로 지적하고 있다.

<표 3-1> 경영평가제도 구성요소별 개선 필요성에 대한 투자기관 임직원의 의견

	1순위	2순위	3순위	4순위	5순위
1)기관평가와 사장평가의 이원적 평가체계	16.4	9.7	12.4	9.9	11.8
2)계량평가지표	17.4	9.7	7.1	7.1	6.9
3)비계량평가지표	10.4	11.1	10.9	9.1	7.7
4)계량평가지표 평가방법	5.8	16.4	9.6	9.8	5.3
5)비계량지표 평가방법	9.4	12.3	13.0	11.3	10.5
6)경영평가 주기	10.9	7.2	7.6	6.3	6.1
7)경영평가단의 전문성	9.5	8.4	11.3	10.2	9.2
8)인센티브 상여금 지급 수준	7.2	9.8	11.3	13.9	10.2
9)인센티브 상여금 지급 차등화 수준	4.1	6.8	8.5	10.4	14.5
10)경영평가편람작성시 기관의견 수렴	8.8	8.6	8.1	12.0	17.7
합 계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

3. 정부투자기관 경영평가제도의 개선 방안

가. 현행 경영평가시스템하에서의 제도 개선 방안

(1) 기관평가와 사장경영계약평가제도의 통합 조정 방안

정부투자기관의 경영실적평가제도, 즉 기관평가도 당초 경영진의 노력을 통한 경영성과를 측정하는데 그 목적을 두고 도입된 제도라는 점에서 사장경영계약평가제도를 별도로 운용하는 과정에서 나타나고 있는 여러 문제점들을 발전적으로 극복하기 위해서는 사장경영계약이행실적평가를 기관평가로 통합하여 일원화하는 방안을 검토하는 것이 필요하다고 판단된다. 사실 두 제도 공히 정부투자기관의 책임경영을 확보하기 위한 제도적 장치이고, 경영성과평가를 통해 공기업의 대리인 문제와 X-비효율성을 통제하는데 그 목적이 있는 장치라는 점에서 하나의 기관을 대상으로 두 가지 평가를 동시에 실시하는 것은 가외적(redundant)이고 중복적인 것이라고 할 수 있다. 두 제도는 상호보완적인 장치라기 보다는 대체적인 것이라고 할 수 있기 때문에 어느 하나의 제도를 선택하여 이를 중심으로 성과평가를 체계화하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.

이와 같이 기관평가제도와 사장경영계약평가제도가 상호보완적인 측면보다는 대체적인 관계를 형성하고 있는 것이 사실이다면, 보다 포괄적이고 효과적으로 정부투자기관의 경영성과를 관리할 수 있는 기관평가제도를 중심으로 사장경영계약평가제도를 통합 일원화하는 방안을 검토해 볼 필요가 있는 것으로 판단된다. 물론 사장경영계약평가제도를 중심으로 정부투자기관의 성과관리제도를 일원화하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 그러나 이 방안은 개별 기관의 특성을 살린 성과관리와 경영평가제도를 구축하는 측면에서는 장점이 있으나, 사장의 임기와 회계연도의 불일치 및 회계연도 중사장교체, 사장임기보장의 미흡 등으로 인해 안정적인 성과관리가 어렵다는 문제점이 부각될 수 있다. 또한 기관평가를 폐지하고 사장경영계약제도만을 존치시킬 경우에는 경영계약의 내용이 사장개인 차원의 경영성과가 아니라 기관 전체 차원의 포괄적인 경영성과 분야로 확대되어야 하며, 그럴 경우 결국 현재의 기관평가제도로 귀결된다고 할 수 있다. 아울러 사장경영계약평가제도 중심으로 성과관리제도가 일원화될 경우에는 주무부의 정부투자기관에 대한 지배력이 더욱 강화되어 자율적 책임경영체제 구축을 제약할 가능성이 많다는 점도 문제점으로 지적될 수 있을 것이다.

결론적으로 볼 때 현재의 기관평가제도와 사장경영계약평가제도에 의한 중복적인  평가를 지양하기 위해서는 기관평가를 중심으로 두 제도를 통합·일원화하여 사장경영계약평가제도는 폐지하고 1999년 이전과 같이 기관평가 중심으로 정부투자기관의 경영성과를 평가하는 것이 필요하다고 판단된다.

(2) 경영평가 지표체계의 개선

(가) 경영평가 지표체계 개선의 중요성과 기본 방향

정부투자기관 경영평가제도는 공기업 경영의 자율성을 보장하기 위하여 정부의 사전적인 개입은 최대한 억제하되, 경영성과에 대한 사후평가를 통해 책임경영을 확보하려는 제도적 장치이다. 경영평가제도가 이러한 역할을 얼마나 효과적으로 수행할 수 있느냐의 여부를 결정짓는 핵심적인 요소의 하나는 경영진의 경영 활동의 성과를 정확히 측정할 수 있는 평가지표의 개발과 적용이라고 할 수 있다. 경영평가지표는 정부가 지향하는 공기업 경영의 목표와 방향을 정부투자기관에게 전달하는 핵심적인 수단인 동시에 사후적인 경영책임 확보에 필요한 공정하고 객관적인 정보를 산출하기 위한 수단인 것이다. 또한 정부투자기관의 입장에서도 경영평가지표는 경영진의 경영 활동의 성과를 비례적으로 정부와 국민들에게 보여줄 수 있느냐의 여부를 결정짓는 핵심적인 요소라고 할 수 있다.

정부투자기관 경영평가제도의 성패를 좌우하는 핵심적 요소는 기관별 특성을 충분히 반영하고 실질적인 경영개선 노력도를 정확하고 종합적으로 측정할 수 있는 지표체계를 개발하는 것이다. 따라서 현행 지표체계가 안고 있는 문제점들을 해소하기 위한 지표체계의 개선방안이 얼나마 내실있게 마련되느냐에 따라 향후 경영평가제도의 정당성과 운영성과가 좌우될 것이다. 현행 지표체계가 안고 있는 문제점들을 종합적으로 고려할 때 경영평가지표체계의 개선방안을 설계함에 있어서 주안을 두어야 할 사항은 다음과 같다.

첫째, 기관별 특성을 체계적으로 반영하여 실질적인 경영개선 노력도를 종합적으로 공정하고 객관적으로 측정할 수 있는 지표체계를 구축해야 한다. 기관별 특성을 체계적으로 반영할 수 있도록 하기 위해서는 공통지표의 비중을 가능한 낮추고 그룹별 특성지표와 개별 기관별 고유지표의 비중을 높이는 것이 필요하다. 또한 현재에는 투자기관을 2개 그룹으로 구분하여 그룹별로 계량지표와 비계량지표의 가중치 배분을 달리하고 있고, 일부 그룹별 특성지표를 반영하고 있으나, 앞으로 이를 더욱 세분화해서 동질적인 그룹별 특성지표를 개발하고, 가중치를 높이는 방안을 강구해 볼 필요가 있다.

둘째, 정부투자기관의 자율경영기조를 확대하고, 경영진의 노력에 의한 탄력적인 지표관리가 가능하도록 해야 한다.

셋째, 경영효율성 개선에 대한 유인을 충분히 부여할 수 있는 지표체계를 설계하여야 한다.

넷째, 장기적 관점에 입각한 경영혁신 노력을 유도할 수 있는 지표체계가 되어야 한다.

(나) 경영평가지표체계의 새로운 준거 모형의 도입

현행 기관평가지표는 구체적인 평가모형에 따라 개발된 것이라고 보기 어렵다. 이로 인해 평가부문과 지표간 연계성  뿐만 아니라 평가가 장기적으로 지향하는 가치가 분명하지 않다. 따라서 앞으로 경영평가지표체계를 근본적으로 개선하기 위해서는 평가모델과 가치를 새로 정립하는 것이 필요하다. 이 과정에서 BSC 모델 또는 말콤 볼드리지 품질경영모델(MB) 등을 투자기관 경영평가의 새로운 모형으로 수용하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다.

(다) 가중치 배분체계의 조정 및 지표체계의 간소화

균형있는 평가지표체계 구성을 통한 평가의 공정성과 객관성 확보를 위해서는 특히 계량지표의 가중치를 상향 조정하는 것이 필요하다. 또한 기관의 특성을 고려하여 부문간, 계량·비계량지표간, 지표별 가중치 배분를 합리적 조정하는 것이 필요하다.

그런데 계량지표와 비계량지표 가중치의 최적 균형점은 늘 상황에 따라서 유동적인 것이 현실이다. 평가의 객관화를 높이기 위해서 계량지표의 가중치를 확대하는 것은 일견 평가작업의 단순화에 기여할 것으로 기대되지만 경영평가의 본질을 약화시키는 요인으로 작용할 수도 있다는 점을 염두에 둘 필요가 있다. 경영평가는 감사와 달리 경영개선에 기여할 수 있는 수단이라는 것을 중시해야 한다. 즉, 경영 컨설팅 기능으로 연계될 수 있는 미래지향적인 평가작업이 될 수 있도록 지속적인 노력을 하는 것이 더욱 중요하다고 하겠다. 따라서 계량지표의 가중치 상향 조정 노력과 병행하여 비계량 평가지표의 타당성 개선을 위한 노력을 균형있게 추진해 나갈 필요가 있다.

① 비계량부문의 평가가 경영개선으로 이어질 수 있도록 평가의 전문화와 피드백 기능을 강화할 필요가 있다.

② 장차 비계량부문의 평가에 반영될 수 있는 □체크리스트□를 개발하여 평가의 객관화를 도모하고 개선방향을 명확히 제시하는 노력이 필요하다.

③ 비계량 부문의 □전년도 대비 개선실적에 근거한 평가기준□에서 진일보하여 평가기준의 다원화를 적극 고려할 필요가 있다.

한편, 평가지표체계 및 평가의 간소화를 위해 현행 통합지표의 유효성을 다시 검토하는 한편 전체 지표수의 축소 가능성을 집중적으로 검토해 볼 필요가 있다.

(라) 평가 기준의 다원화

전년도 대비 개선실적을 기준으로 한 비계량지표 평가 과정에서 발생하고 있는 문제점을 해소하기 위해서는 평가기준의 다원화 방안을 다각적으로 검토해 볼 필요가 있다.

미국 말콤볼드리지(MB) 모델이나 유럽의 IBEC은 완전히 비계량지표에 의존하여 기업의 탁월성을 평가하고 있다. 이러한 평가모델이 국제적인 신뢰를 받고 있는 이유는 체크리스트 개발에 근거한 접근방식을 피평가기관에서 존중하고 있기 때문이다. 비계량지표 평가 과정에서 발생하고 있는 문제점을 해소하기 위해서는 이러한 사례를 심층적으로 연구하여 평가기준의 다원화와 체크리스트 개발을 다각적으로 검토해 볼 필요가 있다. 예를 들어 비계량지표의 평가기준을 전년도 대비 개선실적, 접근방식/시스템의 탁월성, 경영환경 변화에 대한 대응 노력 등으로 구분하여 평가하는 부여하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 비계량 부문의 경영성과 척도에 대해서 최근 3∼5년 간의 추세와 상대적인 비교에 근거한 우수성에 입각하여 평가하는 방안도 검토되어야 할 것이다.

(3) 경영평가 주기의 조정

1년 단위의 주기적인 경영평가 과정에서 야기되는 문제점을 해소하기 위해서는 계량지표는 지금처럼 1년 단위로 매년 평가하되, 비계량평가지표는 격년제로 나눠 2년 주기로 한 번 평가하는 방식으로 평가주기를 조정하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다. 이 때 종합경영부문의 비계량지표는 투자기관의 경영성과 창출에 있어 최고경영진의 역할의 중요성을 감안해 볼 때 지금처럼 매년 평가하도록 하는 것이 바람직할 것이다.

따라서 상기한 바와 같은 구상에 따라 경영평가 주기를 조정할 경우 계량지표와  종합경영부문 비계량지표는 매년 평가대상으로 설정되고, 현재의 주요사업부문 비계량 지표와 경영관리부문의 비계량지표는 상호 교차하여 격년제로 1회씩 평가대상 지표로 설정될 것이다.

이러한 방안이 채택될 경우, 충분하고 효과적인 환류기능을 확보할 수 있을 것이며, 실질적인 지표수 간소화 효과를 거둘 수 있을 것으로 예상된다.

(4) 경영평가단의 구성 및 운영 시스템의 개선

(가) 평가단 선정과 교육

투자기관 평가제도의 수준은 평가단원의 준비노력과 직결된다. 특히 비계량 지표의 경우에는 그 의존도가 높을 수밖에 없다. 경영품질 포상제도는 평가위원의 전문성과 객관성을 고양시키기 위해서 일정 수준의 교육과 실습을 병행한다. 즉 평가실습을 사례를 가지고 훈련해보는 것이다. 평가위원의 이러한 노력은 1년이라는 긴 시간을 준비하는 피평가 기관의 입장을 감안하면 적절한 평가준비 사항이라고 판단된다. 대개 외국의 경우에는 3-4일 정도의 교육기간을 통해서 가상 사례를 중심으로 평가의 형평성 확보에 초점을 맞추고 있다.  가능하면 평가위원이 바뀐다고 하더라도 근접한 결과가 나올 수 있도록 사전에 훈련을 통해서 조율하는 것이다.

평가단원의 선정도 평가의 객관성과 투명성 제고에 기여하는 부분이다. 충분한 수의 평가단원을 확보한 후, 매년 1/3 정도의 평가단원을 교체한다. 이를 통해서 평가의 지속성을 유지하면서도 새로운 관점의 전문성을 확보할 수 있다. 우리나라의 경우에는 높은 평가수준을 유지해야 하는 상황이고 우수한 평가단원의 확보가 힘들고 이 부분의 개선이 결코 쉽지 않다. 충분한 평가단원 풀의 확보와 교육훈련이 동시에 적용되어야 할 까다로운 과제임에 틀림없다. 또한 주로 교수로 구성되어 있는 평가단을 교육시켜야 한다는 점도 현실적으로는 난제이다.

(나) 서류심사 및 현장실사

현재 투자기관 평가제도 역시 서류심사와 현장실사의 기능을 가지고 있다. 서류심사에 근거하여 현장실사에 적용할 수 있는 체크리스트를 준비할 것을 요구하고 있다. 하지만 평가위원의 개인적인 준비성에 따라서 이 부분의 운영수준은 편차가 큰 편이다. 따라서 다소 번거롭다고 하더라도 서류에 근거하여 일단 평가를 하는 것이 한 가지 대안이 될 것이다. 즉 현황설명서라는 객관적인 근거에 대한 평가를 수행하여 현장을 보지 않은 상태에서의 점수를 산정한다. 이러한 과정은 평가위원의 공정성과 준비성을 강화시킨다는 측면에서 의미 있는 접근방식이라고 하겠다. 현장실사는 서류심사에서 확인할 수 없는 사항들을 점검하며 운영실적의 수준을 조정하는 수단이 되어야 한다. 현장에서 평가방향과 직접적으로 관계가 없는 질문을 하거나 평가결과의 조율에 연관성이 적은 확인작업을 최소화하는데 적합하다.

특히, 장기간에 걸친 평가로 인해 초래되는 거래비용을 최소하기 위해서는 □기관별 집중평가제도□의 도입 방안을 검토해 볼 필요가 있다. 이 제도는 하루에 한 기관을 대상으로 평가단이 집중적으로 모든 지표에 대한 현장실사를 실시하는 방안이다.

(다) 중간평가결과의 공개와 정부투자기관의 의견투입 기회 보장

경영실적평가 결과에 대한 투자기관의 수용성과 신뢰성을 제고하기 위해서는 평정의 근거를 객관적으로 충분하게 제시하는 것이 필요하다. 특히 평가단과 정부투자기관 사이에 서로 의견이 일치하지 않을 경우에는 평가단에서 설득력있는 근거와 대안을 제시하는 것이 더욱더 중요하다. 또한 평가결과를 최종적으로 확정하기 이전에 이를 공개하여 정부투자기관이 평가결과에 대한 검토 의견을 진술하고 투입할 수 있는 기회를 충분히 보장하는 중간평가 결과의 공개성도 중요하다.

(라) 경영실적 보고서 작성을 위한 업무부담의 경감

경영실적평가제도를 운영하는 과정에서 불가피하게 수반되는 비용과 업무부담을 최소화하는 노력도 정부투자기관 경영실적평가제도 운영과정에서 관심을 두어야 할 사안 중의 하나이다. 방대한 분량의 평가보고서 작성과 관리를 위해 과도한 업무부담을 초래하는 것은 소망스러운 것이라고 할 수 있다.

따라서 앞으로 경영실적 보고서 작성 과정에서 수반되는 업무부담과 인력투입을 최소화 할 수 있는 방안을 개발하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 경영평가 지표체계를 간소화함과 동시에 비계량평가지표의 비중을 축소하는 것이 필요할 것이다.

(5) 경영실적 평가 결과의 적극적인 활용

정부투자기관 경영실적평가제도가 공기업의 대리인 문제 또는 X-비효율성을 극복하기 위한 경영관리도구로서의 역할과 기능을 다할 수 있도록 하기 위해서는 경영평가결과를 효과적으로 활용해야 한다. 즉 경영평가결과를 기준으로 정부투자기관에 인센티브 상여금을 지급하고 있는 바, 이것이 실질적인 유인장치로 작동할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 또한 경영평가 결과를 기초로 정부투자기관 경영진의 경영책임을 실질적으로 확보할 수 있는 제도적 장치를 작동시키는 것이 필요하다.

(가) 인센티브 상여금제도의 개선

경영실적평가를 기준으로 지급되는 인센티브 상여금이 경쟁 또는 동기유발요인으로 제대로 작동토록 하기 위해서는 인센티브 상여금의 지급 수준과 차등 폭을 현재보다 확대하는 것이 필요하다. 다만, 이 방안에 대해서는 정부투자기관에서 상반된 의견을 보일 가능성이 많다.

(나) 경영실적평가제도를 담보로 한 경영자율성의 확대

정부투자기관의 경영에 있어서 창의성과 기업가정신의 발휘를 촉진하기 위해서는 정부의 사전적 간여나 통제를 최소화함으로써 기업경영의 자율성을 실질적으로 보장하여야 한다. 이를 위해서 정부는 개별 정부투자기관별로 경영목표를 구체적으로 부여한 후 기업운영과정에서는 여타의 간여와 통제를 원칙적으로 금지하고, 경영실적 평가결과를 통해 경영에 대한 책임을 묻도록 하는 것이 필요하다. 이것은 정부투자기관에 대한 정부의 간여를 평가제도의 틀 속으로 집약하여 일원화함으로써 정부투자기관의 투입활동에 대해서는 최대한의 자율성을 부여하되 경영성과에 대한 통제를 강화함으로써 경영혁신 활동을 촉진하자는 것이다. 사실상 경영자율성이 확보되지 않는 상태에서 경영성과에 대해 책임을 묻는 것은 합당한 일이 아니다.

(다) 최고경영진의 임용 및 연임과 경영실적평가의 연계

기업경영혁신은 일련의 단계를 거쳐 진행되는 매우 장기적인 과정이다. 경영혁신 활동은 □위기의식의 공유-혁신 선도그룹의 형성-비전의 설정-비전의 확산 및 공유-장애의 제거-단기적 성과를 창출하기 위한 계획의 수립-지속적 변화를 위한 제도와 구조, 정책의 통합성 확보-새로운 접근의 제도화□ 등의 단계를 거쳐 진행된다. 이중 어느 한 단계라도 간과하게 되면 만족할만한 성과를 거둘 수 없다는 것이 민간기업의 경영혁신 성공 사례를 통해 확인되고 있다.

경영혁신이 이와 같이 장기적인 과정을 통해 진행된다는 점에서 정부투자기관의 장이 강력한 개혁의지와 변화 지향성을 갖고 혁신을 촉발시키고 변동을 관리하는 역할을 수행해야 한다. 특히 종업원을 혁신에 동참시키기 위해서는 최고경영자의 개혁의지와 리더쉽 발휘가 전제되어야 한다.

이런 점에서 경영평가제도가 경영혁신을 촉매하고 지속적인 책임경영노력을 보장하기 위한 사후적 검증장치로서 그 역할을 다하도록 하기 위해서는 경영평가제도를 책임경영의 요체가 되는 투자기관의 장의 임용과 연계시켜 운영하는 장치를 마련할 필요가 있다. 사실상 공기업 경영에 있어서 비효율성을 유발하는 대표적인 요인의 하나로 □非市場的 투입요소로서의 경영자의 능력□이 지적되고 있다. 즉 정부투자기관의 장을 정부가 임명하는 과정에서 경영효율의 개선에 몰두하는 □경영능력□ 보다는 □정치력□이 보다 중시될 수 있다는 것이다. 정부투자기관 최고경영진의 선임과 연임에 있어서 경영능력 보다는 정치력이 강조될수록 경영혁신를 통한 정부투자기관의 성과 향상을 기대하기 어렵다고 할 수 있다. 기업의 경영능력보다는 정치적인 배려에 의해서 최고경영자가 선임되거나 재직기간이 짧을 경우에는 사실상 경영혁신을 주도할 수 있는 힘과 시간을 확보하기 어렵다.

따라서 정부투자기관 최고경영진의 임용 또는 연임을 경영평가에 의한 경영평가실적을 고려하여 이루어진다고 한다면 정부투자기관의 경영혁신 활동을 촉진하는데 매우 효과적일 것으로 기대된다. 아울러 정부투자기관의 집행간부의 임용과 연임도 경영평가 결과와 연계하여 운영하는 것이 필요할 것이다. 이와 같이 정부투자기관 최고경영진의 임용과 연임을 경영평가실적과 연계하여 운영하게 될 경우 실질적으로 □경쟁적인 경영자 시장□을 창출함으로써 우수한 경영능력을 가진 최고경영진의 선발을 통해 정부투자기관의 경영성과 향상과 경영혁신 활동을 촉진하는데 많은 기여를 할 수 있을 것이다.

또한 장기적 시각에 입각하여 경영혁신 활동을 안정적으로 전개할 수 있도록 하기 위해서는 정부투자기관 최고경영진의 연임여부가 보다 객관적이고 투명하며 예측가능한 방법에 의해서 행사되는 것이 필요하다. 정부투자기관 최고경영진이 변화 주창자로서 경영혁신 활동을 적극적으로 전개함에 있어 혁신의 내부확산을 제약하고, 종업원들로부터 혁신에 대한 저항을 유발하는 대표적인 요인으로 □3년이면 물러날 사장□이라는 학습된 경험을 들 수 있다. 따라서 정부투자기관 최고경영진의 연임여부가 정치적 요인이나 주무부처의 영향력에 의해 좌우되는 것이 아니라 경영평가 실적과 연계되도록 하는 것이 필요하다. 특히 경영혁신 활동이 장기적인 과정을 통해 진행되기 때문에 리더십이 안정적으로 확보되는 것이 필요하다는 점에서 최고경영진의 연임을 경영실적과 연계시켜 운영함으로써 리더십의 존속에 대한 예측가능성을 높여주는 것이 필요하다.

(라) 경영혁신의 확산장치로서의 경영평가제도의 활용

정부투자기관의 경영평가제도는 탁월한 경영성과나 경영노하우를 전체 정부투자기관에 확산시키는 기능을 수행할 수 있다. 이러한 경영노하우나 성과의 확산 및 공유기능은 □평가과정□을 통해 이루어지기도 하고, 정부투자기관 상호간 평가결과에 대한 □학습과정□을 통해 이루어지기도 한다. 비록 개별 투자기관에 따라 주요 사업분야가 다르기는 하지만 사업관리활동이나 경영관리제도에 있어서는 대부분의 투자기관들이 유사성을 띠고 있기 때문에 탁월한 경영노하우나 관리제도의 확산을 통한 경영성과의 개선을 기대해 볼 수 있다.

우선 □평가과정□을 통한 경영혁신의 확산 효과는 각 영역별별(평가지표별) 로 경영실적을 평가하는 경영평가단 구성원의 개인적 철학이나 전문적 지식이 평가과정에서 해당기관에 투입되거나 특정 투자기관의 탁월한 노하우나 경영성과가 평가자의 매개기능을 통해 다른 투자기관에 확산됨으로써 나타나게 된다. 특히 평가자가 평가과정에서 제시하는 □경영활동에 대한 지적사항□또는 □경영활동의 문제점과 개선방향□에 대한 의견을 정부투자기관에서 적극 수용하여 경영혁신 활동으로 연결할 경우 확산효과가 더욱 높아지게 될 것이다.

다음으로 평가결과에 대한 정부투자기관 상호간 학습과정을 통한 경영혁신의 확산효과는 다음과 같은 경로를 거쳐 이루어진다고 할 수 있다. 경영평가를 통해 정부투자기관별로 상대적인 경영성과 순위가 결정되기 때문에 정부투자기관은 우수한 성적을 얻기 위해 상호간에 경쟁하게 된다. 따라서 특정 투자기관에서 우수한 경영성과를 거둔 새로운 제도적 장치나 경영기법이 있을 경우 다른 기관에서도 이를 수용하여 경영성과를 개선하려는 유인을 갖게 될 것이다.

평가자의 개인적 철학이나 전문적 지식의 투입을 통한 경영혁신의 확산효과에 대해서는 체계적인 연구가 수행된 바 없어 이를 객관적으로 확인할 수 없다. 그러나 앞으로 경영평가제도가 경영혁신의 확산장치로서의 기능을 효과적으로 수행할 수 있도록 하기 위해서는 평가제도의 운영과 평가결과의 활용에 있어서 다음과 같은 보완과 개편이 수반되어야 할 것이다.

첫째, 평가자 개인별 전문지식의 투입을 통한 경영혁신의 확산을 도모하기 위해서는 평가단의 구성에 있어서 각 부문별 전문지식과 함께 평가지표와 관련하여 정부투자기관의 경영혁신 활동의 전개방향에 대한 비전을 가진 사람들을 선임토록 하여야 한다. 또한 복수로 구성되는 평가단 내부에서 상호간 상충되는 의견을 제시함으로써 정부투자기관에 혼선을 초래하는 일이 없도록 해야 한다. 이점은 평가단의 교체시에도 마찬가지로 유의해야 할 점이다.

둘째, □평가단의 전년도 지적사항에 대한 당해년도의 개선실적□을 경영평가시 반드시 점검토록 하여 이를 평가에 반영하는 것이 필요하다. 그래야만 평가결과의 환류기능이 활성화될 수 있을 것이다.

셋째, 평가부문별 수범사례와 탁월한 성과에 대한 사례를 수집하여 이를 모든 정부투자기관에 전파하는 기능을 기획예산처나 정부투자기관경영평가단에서 적극적으로 수행하는 것이 필요하다.

나. 새로운 대안적인 경영평가 시스템 설계 방안

중장기적인 관점에서는 기관단위 또는 최고경영자(CEO) 중심의 경영평가 시스템으로 전환하는 방안도 검토해 볼 수 있다. 단위기관별 경영평가제도는 현재 정부출자기관에서 시행하고 있는 경영평가제도를 투자기관에 수용하는 방안이다. 그리고 최고경영자인 사장 중심의 자율적 책임경영체제의 구축을 위한 경영평가제도를 도입하는 방안은 프랑스의 경영계약제 모델을 수용하는 구상이다.

현재 우리나라 정부투자기관의 사장경영계약이행실적평가제도의 원형이기도 한 프랑스의 □경영계약제도□(contract de plan)는 정부가 기업과 경영계약을 체결하여 그 공기업을 통하여 달성하고자 하는 사회적·정치적 목표(경영목표)를 분명히 하고, 그 테두리 안에서 자율권을 부여하는 경영평가제도이다. 일반적으로 경영계약은 정부와 공기업 사장간에 4년단위로 체결하여 장기적인 관점의 경영목표를 부여하되, 나머지 회사경영관리에 대해서는 자율권을 부여하고 있다. 공기업은 경영계약에 의거하여 매 분기마다 경영성과를 정부에 보고하고, 정부는 매년 경영성과를 점검하여 통제를 하고 있다. 또한 단위 공기업별로는 정부와 체결한 경영계약을 기초로 사장과 각 사업단 사이에 경영계약(프랑스 EDF의 경우 3년단위의 경영계약 체결)을 체결하는 내부경영계약제도를 운영하고 있다. 이처럼 프랑스에서는 우리 나라의 사장경영계약제도와 동일한 형태의 □경영계약제도□를 통해 경영성과를 관리하고 책임경영을 확보하고 있으며, 이와 구별되는 별도의 기관평가제도를 운용하고 있지는 않다.